Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.o 01343/03 de 16 de março de 2004

Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.o 01343/03 de 16 de março de 2004

O tema central do presente post consiste na análise ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, processo n.o 0134063 de 16 de março de 2004, à luz da competência dos Tribunais Administrativos, da função administrativa e legislativa e, por último, da diferença entre os conceitos de ato normativo e de ato administrativo.

O Acórdão em causa diz respeito à interposição de um recurso contencioso feito por A, pessoa coletiva, para declaração de ilegalidade da norma constante do artigo 11.o do DL n.o 227- B/2001 e para declaração de nulidade do despacho n.o120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas, por estarem inquinados com vários vícios. Contudo, segundo o Exmo. Magistrado do Ministério Público, a jurisdição administrativa não possui competência “para conhecer do primeiro dos referidos pedidos, acrescendo que, quanto ao segundo, este Supremo Tribunal não detém competência, em razão da matéria e da hierarquia, para dele conhecer”.

Através do artigo 212.o/3 da Constituição da República Portuguesa, doravante designada por CRP, extraímos que “compete aos tribunais administrativos (...) o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas (...)”. Conjugando este artigo com o artigo 4.o/1, al. b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), extraímos ainda que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa (...) a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo (...)”.

Assim, resta analisar, tendo em conta os artigos supramencionados, se o Supremo Tribunal Administrativo terá, efetivamente, competência para conhecer dos referidos ou não. Para tornar a análise mais completa, será necessário ainda recorrer às matérias das funções do Estado e aos conceitos de ato administrativo e ato normativo, como referido.

Segundo CARLOS BLANCO DE MORAIS, conseguimos distinguir dois sentidos possíveis de funções do Estado. O primeiro está relacionado com o fim, tarefa ou incumbência correspondente a certa necessidade coletiva ou a certa zona da vida social, encontrando-se espelhado no artigo 9.o da CRP como “tarefas do Estado”. O segundo tem que ver com a

                      

 atividade com características próprias, passagem a ação e modelo de comportamento do Estado, sendo a manifestação específica do poder político e carecendo de ser apreendida numa tríplice perspetiva (material, formal e orgânica). Por outras palavras, versa sobre as funções-atividades e a forma de organização do poder político, estabelecendo as competências dos órgãos de soberania, tal como poderemos confirmar pelos artigos 161.o, 164.o, 199.o, 227.o, 237.o e 239.o da CRP.

Tendo em conta que as funções do Estado dependem das normas (constitucionais ou não) que as regem, poderemos concluir que todas as funções do Estado e todos os atos em que se desdobram não podem deixar de ser funções jurídicas. Todos os seus atos jurídico-políticos enunciam-se correntemente como suas funções a legislativa, a executiva (ou governativa), a administrativa e a técnica. Já para DIOGO FREITAS DO AMARAL, a distinção é feita entre função política, legislativa, administrativa e jurisdicional. No que concerne à função administrativa, contrariamente ao que acontece com as funções legislativa, executiva e jurisdicional, sobre as quais o Estado tende a ter monopólio, o mesmo (o Estado) torna-se apenas num dos sujeitos que a pode promover, tal como outras pessoas coletivas públicas e privadas.

Focando a análise somente nas funções legislativa e administrativa, poderemos definir a primeira como o poder de criação e modificação da ordem jurídica, mediante a aprovação de normas com conteúdo político e eficácia externa e que, legitimado ao princípio da constitucionalidade e do sufrágio popular direto, reveste uma natureza primacial e subordinante às demais funções constituídas do Estado-Ordenamento. Os seus atos assumem a forma de lei (artigo 112.o CRP), não podendo ser revogados ou integrados por atos emitidos ao abrigo de outras funções (artigo 112.o/5 CRP), constituindo um parâmetro de validade destes atos ao abrigo das atividades subordinadas, isto porque possui supremacia hierárquica sobre as funções não políticas. Quanto à segunda, corresponde a uma atividade traduzida na concretização e execução das leis na satisfação permanente das necessidades coletivas legalmente definidas, mediante atos, contratos e atuações materiais, com origem em órgãos e agentes dotados de iniciativa e parcialidade na prossecução do interesse público e tem como órgão superior o Governo (artigo 182.o CRP). Possui, portanto, natureza secundária e dependente, que resulta do artigo 266.o da CRP, sendo uma função duplamente subordinada pela CRP e pela lei (princípio da legalidade da administração). Será relevante referir que a parcialidade da Administração não a impede, seguindo o princípio da imparcialidade vinculado ao cumprimento da lei (artigo 226.o CRP), de atuar imparcialmente junto dos particulares.

Seguindo FREITAS DO AMARAL, teremos que atender ao critério da subordinação de certas funções perante outras para solucionar o problema levantado pelo Acórdão em análise.

                                 

 Desta forma, e tendo em conta o exposto anteriormente, poderemos admitir que o conhecimento da ilegalidade do artigo 11o do DL. No 227-B está excluída da jurisdição administrativa, sendo o DL em causa da competência legislativa do Governo e um ato legislativo dotado de generalidade e abstração que, contudo, se encontra subordinado às leis de autorização legislativa e que deve obediência às leis de bases quando desenvolva bases gerais de regimes jurídicos. Sobre o despacho n.o 120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas, poderemos antes de mais defini-lo como a resolução de uma autoridade relativamente a requerimento (ou petição) em que este é deferido ou indeferido. Poderemos ainda afirmar que “reveste a natureza de norma regulamentar”.

Concluindo, e seguindo a decisão do Exmo. Magistrado do Ministério Público, deverá ser, efetivamente, declarada a incompetência da jurisdição administrativa, tanto para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da norma e da incompetência, por questões de hierarquia, do Supremo Tribunal em questão para conhecer do pedido de declaração, como para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade do despacho no120/03, de 7 de maio. Assim, determina- se que sejam os Tribunais Administrativos de Círculo os competentes na matéria, de acordo com o artigo 54.o da LPTA.

Matilde Pinhol, 62700