Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 27/01/2017, relativo ao processo nº 03691/11.3BEPRT
Análise
do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 27/01/2017, relativo ao
processo nº 03691/11.3BEPRT
Processo:
nº 03691/11.3BERPT
Secção:
1º Secção
Data:
27/01/2017
Tribunal:
TAF do Porto
Relator:
Joaquim Cruzeiro
Índice
I.
Introdução
a)
Breves
considerações iniciais sobre o post
II.
Desenvolvimento
a)
Descrição do caso
em juízo
b)
Alegações da
Recorrente
1.
Usurpação de
poderes
2.
Abuso de Direito
3.
Omissão de
pronúncia
c)
Contra-alegações
do Recorrido
1.
Não há usurpação
de poderes
2.
Não há omissão de
pronúncia
d)
Decisão do
Tribunal Central Administrativo Norte e fundamentação
e)
Enquadramento com
a matéria dada
III.
Conclusão
a)
Considerações
finais sobre o Acórdão
IV.
Bibliografia
Análise
I.
Introdução
a)
Breves considerações iniciais sobre o
post
Neste post irei proceder à análise do Acórdão do
Tribunal Central Administrativo Norte, de 27 de janeiro de 2017, relativo ao
processo nº 03691/11.3BERPT.
Numa primeira parte de desenvolvimento, irei descrever o caso em juízo,
versando sobre os factos apresentados. Posteriormente, irei expor as alegações
da Recorrente e contra-alegações do Recorrido, no que toca à questão da usurpação
de poderes, abuso de Direito e omissão de pronúncia. Neste seguimento, irei
também referir qual a decisão do Tribunal, fundamentada, e enquadrar com a
matéria dada – insere-se no âmbito dos vícios do ato administrativo, estando-se
perante um eventual caso de usurpação de poderes (a sanção prevista é a
nulidade, nos termos do art. 161º/2/a CPA) e, consequentemente, a violação do
princípio de separação de poderes (art. 2º CRP e art. 111º CRP).
Por fim, irei concluir com a minha posição sobre o Acórdão em análise.
II.
Desenvolvimento
a)
Descrição do caso em juízo
Sem prejuízo de uma análise detalhada do Acórdão em apreço,
por motivos de extensão e porque a essência do post não é comentar o
Acórdão na sua íntegra, mas analisar apenas o regime das invalidades e a
questão dos vícios do ato administrativo, irei descrever o sucedido
sucintamente.
O litígio tem por base a celebração de um contrato de comodato (previsto no
art. 1129º e seguintes do CC) entre a anterior proprietária e a
contra-interessada Associação Juvenil E. Folclórico, onde se pode concluir que
determinadas obras deverão ser efetuadas (de beneficiação, reparação e
adaptação). Assim, a Câmara Municipal de Gaia (pertencente à Administração
direta), ordena a realização das mesmas.
É referido que, no dia 04/07/2011, a Autora é notificada do despacho da autoria
da Vereadora Engª MF, que lhe determinou a realização de obras de conservação e
arranjo estético no prédio. Assim, no dia 21/07/2011, a Autora interpôs recurso
hierárquico do despacho, que mereceu decisão expressa do réu, por deliberação
da Câmara Municipal, em 02/11/2011. Esta deliberação foi notificada à Autora, a
22/11/2011, dando entrada, a ação, no Tribunal Administrativo e Fiscal do
Porto, a 16/12/2011.
Neste sentido, em 9/03/2016, a C. R&M Lda. vem interpor recurso da decisão
do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
b)
Alegações da Recorrente
1. Usurpação
de Poderes
A recorrente alega que a Administração pratica um ato que pertence às
atribuições dos Tribunais, uma vez que se substitui ao poder judicial para
resolver conflitos civis, em específico do contrato de comodato. Assim, defende
haver usurpação do poder judicial, que acarreta a nulidade do ato.
2. Abuso
de Direito
A recorrente evoca o instituto do abuso de Direito (art. 334º CC) para
fundamentar a sua posição, nomeadamente quanto à sua modalidade de venire
contra factum proprium, a fim de justificar o preenchimento dos
pressupostos da tutela da confiança, à modalidade de tu quoque,
afirmando que a Administração ignora manifestamente o cumprimento das suas
obrigações no exercício das suas competências (previstas anteriormente no art.
34º/6/l e n e art. 64º/4/b da Lei 169/99) e, por fim, à modalidade de
desequilíbrio nas relações jurídicas, defendo haver uma grave desproporção
entre o benefício do titular exercente e o sacrifício por ele imposto a outrem.
3. Omissão
de pronúncia
Por não haver, na anterior sentença, nem na fundamentação, nem na decisão, a
referência ao invocado conceito de abuso de Direito, a recorrente evoca o
artigo 615º/1/CPC, que determina a nulidade da sentença sempre que o juiz deixe
de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
c) Contra-alegações
do Recorrido
1. Não há
usurpação de poderes
Afirma que a Câmara Municipal tem competências conferidas por lei (art. 89º RJUE) para ordenar a realização de obras de conservação que, na situação em questão, deverão ser realizadas pela Recorrente. O que foi ordenado foi, efetivamente, a realização dessas obras, ao abrigo desse normativo, à proprietária do imóvel.
Também, acrescenta que, mesmo que se desse lugar a este vício, seria necessário que a competência para praticar o ato em questão coubesse a um órgão de outro poder do Estado, e tal não acontece.
2. Não há
omissão de pronúncia
Afirma
que foram apreciadas todas as questões submetidas, de acordo com o art. 608º e
ss. do CPC. Desta forma, o Tribunal faz a correta interpretação e enquadramento
legal dos factos.
d)
Decisão do Tribunal Central
Administrativo Norte e fundamentação
O Tribunal nega o provimento ao recurso e confirma a decisão
recorrida. Ou seja, alegou-se que o ato impugnado não estava ferido do vício da
usurpação de poderes. Isto porque, «a entidade demandada mandou executar
determinadas obras de conservação, nos termos do artigo 89º do RJEU, e é da sua
competência realizar tais obras’’. Ou seja, afirma que a Câmara Municipal,
de acordo com o art. 89º/2 do RJUE, tem competência para a determinação das
obras em questão. Assim, «foi o que o Réu fez, determinando a realização de
obras, ao abrigo desse normativo, à Autora, enquanto proprietária conhecida do
imóvel».
Acrescenta ainda que, assumindo a eventualidade da determinação da realização
das obras ter sido efetuada a quem não deveria ter sido (por ser outro o
proprietário), «o ato enfermará, quando muito, de um vício de violação de
lei, por erro sobre os pressupostos de facto, sendo que esse vício é cominado
(…) com a anulabilidade, nos termos do disposto no art. 163º/1 CPA». A este
propósito, acrescenta que o «o direito de agir encontra-se in casu sujeito
ao prazo de caducidade de três meses, nos termos do artigo 58º. nº2 alínea b)
do CPTA».
Por fim, quanto à possibilidade de existência de abuso de Direito, o Tribunal
recorre ao proferido no Acórdão do TRL, processo nº 2889/2008-6 de 24-04-2008,
que procede a uma caracterização do instituto. Assim, neste sentido, o Tribunal
conclui que «a factualidade invocada também não leva a que se possa
enquadrar a situação invocada como podendo ser enquadrada numa qualquer
circunstância de abuso de direito». Isto porque o exercício dos poderes da Câmara
Municipal, no âmbito da legislação urbanística, não cumpriu a exigência do art.
334º do CC, ou seja, tinha de ser manifestamente contra os limites impostos
pela boa-fé, bons costumes ou fim social ou económico do direito, e isso não
aconteceu.
Assim sendo, pela fundamentação acima expressa, entendeu-se que o ato impugnado
poderia ser anulado pelo motivo acima citado, contudo, tendo em conta o prazo
do art. 58º do CPTA, concluiu-se pela caducidade do direito de ação.
e)
Enquadramento com a matéria dada
Conforme acima analisado, concluímos que este Acórdão abarca
diretamente a matéria dos vícios do ato administrativo, incidindo na usurpação
de poderes e a sua consequência prevista, a nulidade. Ainda que de forma menos
acentuada, é também referido o regime da anulabilidade, a propósito da
eventualidade da determinação da realização das obras ter sido efetuada a quem
não deveria ter sido (por ser outro o proprietário do imóvel). Neste sentido, é
dito que este vício de violação da lei, por erro sobre os pressupostos de
facto, gera a anulabilidade, nos termos do art. 163º/1 do CPA.
Abordando o tema mais detalhadamente, inicialmente podemos definir vícios do
ato administrativo como as formas específicas que a ilegalidade do ato
administrativo pode revestir[1],
estando incluído, entre eles, a usurpação de poderes. Esta pode se caracterizar
como o vício que consiste na prática por um órgão administrativo de um ato
incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder
judicial, excluindo as atribuições do poder executivo[2].
Quanto à modalidade de usurpação do poder legislativo, esta consiste no facto
de o órgão administrativo praticar um ato que pertence às atribuições do poder
legislativo. Já a usurpação do poder moderador surge sempre que o órgão
administrativo pratica um ato que pertence às atribuições do poder
presidencial. Por fim, quando o órgão administrativo pratica um ato que
pertence às atribuições do poder judicial, temos uma usurpação do poder judicial[3].
Assim, em síntese, para haver usurpação de poderes, a Administração terá de
invadir a esfera de outro poder público, havendo consequentemente violação do
princípio de separação de poderes, previsto no art. 2º da CRP e no art. 111º da
CRP.
No Acórdão em questão, é discutida a possibilidade de existir a usurpação de
poderes do poder judicial, uma vez que a recorrente alega que a tarefa de
resolver os conflitos civis não cabe à Administração, mas ao poder judicial.
Quanto ao regime das invalidades, a sanção estabelecida para os casos de
usurpação de poderes é, nos termos do art. 161º/2/a do CPA, a nulidade. Esta
consubstancia a forma mais grave de invalidade, e o seu regime encontra-se
consagrado no art. 162º do CPA. Assim, o ato nulo é totalmente ineficaz desde o
início (não produz qualquer efeito jurídico), de acordo com o número 1 do
artigo. Já relativamente ao número 2, retemos que a nulidade é invocável a todo
o tempo e por qualquer interessado, podendo ser conhecida por qualquer
autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou órgãos
administrativos competentes para a anulação, também a todo o tempo. Cumpre
ainda referir que o ato nulo só pode ser objeto de reforma ou conversão, de
acordo com o art. 164º/2 CPA.
Importa ainda mencionar que, a propósito da questão da anulabilidade acima
abordada, o seu regime não é idêntico. Nos termos do art. 163º do CPA, o ato
anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a
ser anulado. Ou seja, enquanto não for, continua a produzir efeitos jurídicos
como se fosse válido. Também, os atos anuláveis podem ser impugnados perante a
própria Administração ou tribunal administrativo competente, dentro dos prazos
legalmente previstos (nº3), podendo ser anulados pela Administração também num
prazo legalmente previsto (nº4).
No caso exposto, a questão do prazo assume grande relevância, uma vez que, como
foi ultrapassado o prazo legalmente previsto do art. 58º do CPTA, caducou-se o
direito de ação. Ou seja, apesar de o ato impugnado poder efetivamente ser
declarado anulável por violação da lei por erro nos pressupostos de facto (e
não nulo pela usurpação de poderes não existente), tal já não é possível, uma
vez que o prazo para a anulação (de 3 meses) já foi excedido.
III.
Conclusão
a)
Considerações finais sobre o Acórdão
Concordo com a decisão proferida pelo Tribunal Central
Administrativo Norte, tendo em conta os argumentos apresentados. Considero que
o recurso a um outro Acórdão - de 2008 - para definir o conceito de Abuso de
Direito fortaleceu a sua fundamentação, na medida em que se caracterizou de
forma mais detalhada este instituto, reconduzindo-se a uma melhor e mais justa
solução.
IV.
Bibliografia
Diogo Freitas do Amaral, ‘’Curso de Direito
Administrativo’’, Volume 2, 2011, 2º Edição
[1] Diogo
Freitas do Amaral, ‘’Curso de Direito Administrativo’’, Volume 2, 2011,
2º Edição, pág. 421.
[2] Diogo
Freitas do Amaral, ‘’Curso de Direito Administrativo’’, Volume 2, 2011,
2º Edição, pág. 423.
[3] Diogo
Freitas do Amaral, ‘’Curso de Direito Administrativo’’, Volume 2, 2011,
2º Edição, pág. 424.
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