A Delegação de Poderes à luz do Acórdão do STA de 12.04.2018
A Delegação de Poderes à luz do Acórdão do STA de
12.04.2018
Sumário: I. Introdução; II. O que é a
delegação de poderes?; III. Particularidades do regime da delegação de
poderes; IV. Sumário do acórdão do STA de 12.04.2018; V. Análise
do acórdão em questão; VI. Conclusão.
I. Introdução
A matéria da delegação de poderes é, sem sombra
de dúvidas, extremamente importante para o nosso estudo de Direito
Administrativo. De facto, a delegação de poderes é um fenómeno que se pode
verificar constantemente durante o funcionamento da Administração Pública. A
frequência destes atos de delegação representa uma concretização do princípio
da desconcentração, princípio este que está consagrado constitucionalmente e ao
qual a Administração Pública está subordinada.
II. O que é a delegação de poderes?
O princípio da desconcentração está consagrado
constitucionalmente no artigo 267º/2 CRP. A desconcentração pode verificar-se
de duas formas: pode ser originária ou, por outro lado, derivada. A
desconcentração originária é aquela que decorre da lei, isto é, a lei reparte
desde logo competência entre aqueles órgãos. A desconcentração derivada, por
sua vez, não decorre imediatamente da lei, sendo necessária a existência de um
ato específico praticado para que se possa dizer que existe delegação. Neste
sentido, podemos concluir que a desconcentração derivada se traduz na delegação
de poderes.
A delegação de poderes ocorre quando a lei
atribui a um determinado órgão a competência para praticar certos atos,
permitindo, no entanto, que essa competência seja delegada para outro órgão. Segundo
a definição proposta pelo manual do Freitas Amaral a delegação de poderes é “o
ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em
determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente
pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria” [1]
III. Particularidades do regime da delegação de
poderes
A admissibilidade da figura da delegação de
poderes encontra-se prevista e disciplinada nos artigos 35.º a 41.º do CPA.
O regime jurídico da delegação de poderes origina
uma grande divergência doutrinária, existindo diversas teses que a tentam
explicar. São elas: i) Tese da alienação (em que os poderes passam para a
esfera de competência do delegado); ii) Tese da autorização defendida por André
Gonçalves Pereira e por Marcello Caetano (as competências do delegante não são
alienadas nem transmitidas, sendo que a lei da habilitação concede competências
condicionais ao delegado, e o delegante permite ao delegado o exercício das
suas competências); iii) Tese da transferência de exercício (tendo em conta que
o delegante pode ser responsável pelos atos praticados ao abrigo da competência
que delegou e que a competência do delegado vem da delegação e não da lei de
habilitação, a delegação constitui a transferência, não da titularidade dos
poderes, mas sim a transferência do exercício dos mesmos). Na opinião de
Freitas do Amaral, a melhor construção é a desta última tese.
Quanto às espécies de delegação de poderes
propriamente ditas, as principais são as seguintes: i) ampla ou restrita (nos
casos em que se trate da delegação da maior parte dos seus poderes ou apenas de
uma pequena parcela deles, nunca podendo tratar-se da delegação total dos
poderes do órgão, pelo art.45º/a); ii) delegação hierárquica ou não hierárquica
(a segunda ocorre quando o órgão delega poderes noutro que não depende
hierarquicamente, de si); iii) específica ou genérica (conforme se trate da
delegação de poderes para um ato isolado ou para uma pluralidade de atos); Pode
ainda falar-se em subdelegação de poderes, que pode ser uma delegação de 2º,
3º, 4ºgrau, etc. Freitas do Amaral considera esta uma espécie do género de
delegação por ser uma delegação de poderes delegados.
Para que haja delegação de poderes são
necessários estar preenchidos 3 requisitos: primeiramente, é necessária a
existência da chamada lei de atribuição, isto é, uma lei segundo a qual é
permitido àquele órgão delegar os seus poderes num outro órgão. Importa aqui
referir que a delegação de poderes só pode existir se estiver prevista na lei,
uma vez que, tal como o professor Freitas do Amaral afirma, a competência é
“irrenunciável” e “inaliável”. Para além da lei de habilitação, é também
exigida a existência de dois órgãos, isto é, um órgão delegante e um órgão
delegado. Finalmente, é necessário que exista o ato de delegação, ou seja, o
ato que permite ao delegado praticar atos em relação a matérias que são da
competência do delegante. Importa referir que a delegação de poderes só existe
quando estamos perante a mesma pessoa coletiva, não havendo, portanto,
delegação de poderes entre duas pessoas coletivas diferentes, daí que possamos,
no caso de delegação, falar em superior hierárquico e subalterno. Assim sendo,
caso não estejam preenchidos todos estes requisitos cumulativamente, não
existe, de facto, delegação de poderes.
Para um melhor entendimento desta figura, irei
analisar o acórdão do STA de 2018/04/12.
IV. Sumário do acórdão do STA de 2018/04/12
O Ministério Público, junto do Tribunal Administrativo
e Fiscal do Porto, instaurou uma ação administrativa contra a Área
Metropolitana do Porto e os contrainteressados Junta Metropolitana do Porto,
Presidente e Vice-Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto, peticionando,
a declaração de nulidade da deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do
Porto. Alegava que a delegação de poderes em causa é ilegal, tendo violado o
disposto no art. 35.º do CPA, e os atos praticados ao abrigo dela estão feridos
do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do
art. 135.º do CPA.
V. Análise do Acórdão em questão
O referido acórdão revela-se pertinente na
análise dos requisitos da figura da delegação de competências.
A deliberação da Junta Metropolitana do Porto de
29/01/2010 tinha por objeto a delegação de competências em matéria de
autorização da realização de despesas e da prática de atos conexos para o
presidente da Comissão Executiva Metropolitana. Ou seja, tal ato deve
qualificar-se como uma delegação (interna) de competências entre órgãos de uma
mesma pessoa coletiva administrativa. A delegação de poderes é um
ato individual, em que o único destinatário da mesma é o órgão ou agente
delegado, que dá origem a uma relação (juridicamente) de tipo organizatório,
intra-administrativa, intrasubjetiva e interorgânica, que liga um órgão a outro
órgão ou agente da mesma pessoa coletiva e cujo conteúdo, do lado ativo, está
densificado pelos poderes próprios que o CPA atribui ao delegante, sendo tal
relação puramente interna. Sendo um ato interno, o ato de delegação é
contenciosamente impugnável, isto é, que o ato de delegação de competências não
pode ser impugnado autonomamente.[2]
Neste caso, o órgão delegante é a Junta
Metropolitana do Porto e o órgão delegado é o Presidente da Comissão Executiva
da Junta.
Dado a competência ser irrenunciável e
inalienável, não se presumindo, mostra-se necessário que uma lei preveja
expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro - lei de
habilitação (art. 111.º, n.º 2, da CRP), constituindo a sua existência um dos
requisitos para a legalidade da mesma.
Está em discussão determinar da existência in
casu de lei habilitante que legitime a emissão da deliberação impugnada.
Radicando a competência na lei, importa, assim,
apurar da existência na lei de previsão normativa que admita a emissão do ato
de delegação de poderes.
Resulta do art. 5.º da Lei n.º 46/2008 (diploma à
data vigente e que veio estabelecer o regime jurídico das áreas metropolitanas
de Lisboa e do Porto) que « as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto são
constituídas pelos seguintes órgãos: a) A assembleia metropolitana; (…) b) A
junta metropolitana» (n.º 1), sendo que « junto dos órgãos referidos no número
anterior funciona uma comissão executiva metropolitana» (n.º 2).
O órgão Junta Metropolitana encontrava a sua
natureza e constituição disciplinados no art. 13.º do referido diploma, ali se
estipulando, no que releva, que o mesmo «é o órgão representativo das câmaras
municipais da área metropolitana» (n.º 1), sendo constituído «pelos presidentes
das câmaras municipais de cada um dos municípios integrantes, que elegem, de
entre si, um presidente e dois vice-presidentes» (n.º 2), e as suas
competências mostram-se elencadas e enunciadas nos n.ºs 1 a 3 do art. 14.º
prevendo-se ainda, no seu n.º 4, que « a
Junta Metropolitana pode delegar as suas competências na comissão executiva
metropolitana».
Nessa medida, mercê da existência de norma
habilitante, a deliberação impugnada não enferma da ilegalidade que lhe havia
sido acometida pelo recorrente.
Quanto à Comissão Executiva Metropolitana, a sua
natureza, constituição e funcionamento resultam previstos no art. 16.º, do qual
se extrai, no que importa, que aquela é
a «estrutura permanente da área metropolitana responsável pela execução das
deliberações da assembleia metropolitana e das linhas orientadoras definidas
pela junta metropolitana» (n.º 1), e que «é composta por três a cinco membros
designados pela junta metropolitana, sujeita a ratificação pela assembleia
metropolitana, sendo um deles presidente e outro vice-presidente» (n.º 2),
mostrando-se definidas no art. 17.º as suas competências, sendo que ao órgão Presidente
da Comissão Executiva Metropolitana compete, nos termos da al. g) do n.º 1 do
art. 18.º « exercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por delegação da
junta metropolitana», podendo o mesmo «delegar ou subdelegar o exercício das
suas competências nos demais membros» (n.º 2). Ora, é aqui que, na parte final al. g) do n.º
1 do art. 18.º da Lei n.º 46/2008, radica o ato de delegação, pelo o qual é
permitido ao Presidente (delegado) praticar atos em relação a matérias que são
da competência do delegante (Junta).
Confirmando-se assim, a existência de dois órgãos
(delegado e delegante), o ato de delegação e a lei habilitante, o STA julgou
totalmente improcedente a presente ação administrativa e concluiu que a deliberação
de delegação de competências operada pela Junta Metropolitana no Presidente da
Comissão é plenamente válida e eficaz.
VI. Conclusão
Concluindo, com base na análise do acórdão em
questão, a meu ver, a decisão do STA parece-me atender a todas as normas
respeitantes ao regime da delegação de poderes. É importante, nesta matéria,
atender ao regime consagrado no CPA, avaliando cada pressuposto e cada conceito
subjacente à delegação de poderes.
Beatriz
Fonseca Turma B Subturma 12
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