A natureza jurídica das Universidades Públicas
Índice
1. Introdução
2. Desenvolvimento
a)
Posições doutrinárias
b)
O caso da Universidade Nova
c)
O caso da Universidade de Lisboa
3. Conclusão
1.
Introdução
A temática da natureza jurídica das Universidades
Públicas tem sido objeto de divergência na doutrina nacional.
Antes de mais, cumpre-se distinguir os três tipos de
Administração Pública. A Administração
Direta é exercida pelo Estado. Sendo ainda imediata, isto é, sob direção do
Governo, na sua dependência hierárquica e portanto sem autonomia
administrativa. A Administração Indireta é ainda uma administração do Estado,
constituída por serviços incorporados no Estado, mas que dispõe de órgãos
próprios de gestão. Esta ainda está subdividida em Administração Indireta sob
forma pública e sob forma privada. A Administração Autónoma não se submete nem
ao poder de superintendência, nem ao poder de direção, apenas se submete ao
poder de tutela por parte do Estado-Administração.
O art. 76º/2 da CRP estabelece que as universidades
«gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica,
administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do
ensino». Deste preceito retira-se um certo grau de autonomia das universidades
relativamente à Administração, no entanto, não é unânime se existe uma tutela
de mérito por parte do Estado Central em relação às Universidades, devido à
parte final do preceito, o que afeta o seu enquadramento na administração
indireta sob forma pública ou na administração autónoma. Sendo esta a questão a
que pretenderei responder.
2.
Desenvolvimento
a) Posições doutrinárias
As principais posições doutrinárias relativas à
natureza jurídica das universidades são
a dos Professores Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa e Pereira
Coutinho.
O professor Freitas do Amaral considera que as
universidades públicas pertencem à administração indireta sob forma pública
sendo nomeadamente um estabelecimento público, isto é, «institutos públicos de
carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e
destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que
delas careçam»[1].
Na verdade, o art. 9º/2 do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior
(Lei n. º62/2007, de 10 de setembro) determina que é aplicável às instituições
de ensino superior o regime das demais pessoas coletivas públicas de natureza
administrativa, tal como a Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei n.º 3/2004,
de 15 de janeiro), parecendo, por isso, dar força a esta tese. Não obstante, o
professor Freitas do Amaral considera que as universidades «tão-pouco se podem
considerar como fundações públicas, porque não consistem basicamente num
património, nem a sua missão essencial é gerir financeiramente os respetivos
bens[2]» , o
que contraria expressamente o disposto no art. 9º/1 do RJIES, que admite essa
possibilidade.
Por sua vez, o professor Marcelo Rebelo de Sousa sustenta
que as universidades públicas, não sendo qualificáveis como associações
públicas, não deixam por isso de poder ser integradas na administração autónoma[3]. Segundo
o professor, embora controverso, as universidades públicas são pessoas
colectivas públicas de natureza associativa e autónomas, mas não são
associações públicas. Isto porque as universidades públicas também prosseguem
interesses próprios específicos, para além daqueles que são as atribuições que
lhes são dirigidas pelo Estado, acabando por considerar que estão entre a
administração indireta e a autónoma, considerando que estão mais próximas da
autónoma. Neste sentindo, mas tomando uma posição mais definitiva sobre
pertencerem à administração autónoma, vai também a opinião do professor Vasco
Pereira da Silva[4]
que as considera pessoas coletivas onde existe uma realidade associativa –
entre aqueles que ensinam e aqueles que aprendem – sendo que prosseguem fins
próprios de forma própria. Por último, termina a sua argumentação referindo que
os titulares dos órgãos universitários são eleitos, como ocorre nas restantes
pessoas coletivas da administração autónoma.
Finalmente, o Professor Pereira Coutinho apresenta
uma natureza dualista das universidades, em que, a cada uma, corresponde um
serviço público estadual e um substrato associativo. Tendo por base nos art.
74.º/2/d, 75.º/1 e 9.º/b/d/f da CRP, concluímos que a responsabilidade
constitucional do Estado de assegurar a investigação e o ensino universitário
pressupõe a disponibilização de meios adequados para tal. Os dois elementos da natureza dualista das
universidades têm momentos lógicos distintos:
um primeiro que estabelece a criação e manutenção de um serviço público
pelo Estado, podendo constituir um estabelecimento público ou uma fundação
pública com regime de direito privado, dependendo do determinado nos seus
estatutos; o segundo momento diz respeito à formação de uma associação pública,
através da consolidação da liberdade académica do substrato associativo das
universidades. Este segundo momento exprime uma lógica constitucional
concretizadora das liberdades académicas. Desta forma, o que justifica a
administração autónoma universitária, não é uma base democrática sustentada na
categoria de associações públicas, mas sim a titularidade individual de
liberdades académicas, concebendo-se um outro tipo de associações públicas – as
«associações públicas funcionais de direitos fundamentais»[5].
b) O caso da Universidade Nova
No meu ponto de vista, esta última tese é, sem
dúvida, a mais correta por ir de encontro ao estabelecido em diversos diplomas
legais, sendo a única que comporta as diferentes qualificações que podem ser
feitas de universidades. Como já mencionado, o RJIES prevê a possibilidade de
universidades terem a natureza jurídica de uma fundação pública de direito
privado, sendo que no art. 130º e 131º deste diploma se explicita qual o
património inerente a uma universidade e a sua forma de administração enquanto
fundação. Veja-se o exemplo da Universidade Nova de Lisboa. Através do decreto
lei nº20/2017 de 21 de Fevereiro foi instituída como uma fundação pública com
regime de direito privado, constando esta informação do preâmbulo do
Regulamento Orgânico dos Serviços da Reitoria da Universidade Nova de Lisboa.
Não obstante esta qualificação e de forma a convencer os mais céticos de tal
qualificação, cumpre verificar se tem um património próprio afeto à prossecução
de fins públicos especiais e se uma parte considerável dos seus rendimentos
advém do seu património, dedicando-se a finalidades de interesse social,
requisitos previstos no art. 51º/2 da LQIP para a designação de fundação
pública. De acordo com o art. 3º/2/e,k e p da LQF constituem fins de interesse
social a «A educação e formação profissional dos cidadãos», « A promoção da
investigação científica e do desenvolvimento tecnológico» e « A promoção do
empreendedorismo, da inovação ou do desenvolvimento económico, social e cultural»,
sendo que todos este podem ser depreendidos do art. 19º,22º, 24º e 25º do
ROSRUNL. No tocante ao património próprio, encontra-se referência ao
«património edificado da Universidade» como lugar a exercer as atribuições concedidas
aos diferentes gabinetes (art. 30º ROSRUNL), como a prestação do serviço
público que é a educação. Parecendo, portanto, que cumpre os requisitos
necessários para ser qualificada como fundação pública.
c) O caso da Universidade de Lisboa
Por outro lado, analise-se o regime jurídico da
Universidade de Lisboa. Nos seus Estatutos, estabelece-se no art. 1º que «é uma
instituição de natureza pública, centro de criação, transmissão e difusão de
cultura e de ciência a nível superior». Por sua vez, no art. 8º refere
expressamente que a Universidade de Lisboa não se confunde com a fundação
homónima, pelo que logo aqui vemos que diverge da Universidade Nova. No art. 2º
deste mesmo diploma está presente uma referência ao substrato pessoal da
universidade, caindo a crítica de que as universidades não podem ser institutos
públicos pois são caraterizadas por um substrato pessoal, que não se verifica nos
institutos públicos que têm um substrato institucional. Além disso, o art. 6º
do decreto-lei nº266-E/2012 de 31 de Dezembro (que procede à fusão da UL e da
UTL) consagra os direitos dos estudantes, sendo esta «titularidade individual
de liberdades académicas » [6]que
justifica a autonomia das Universidades relativamente ao Estado e não o seu
substrato associativo. Tal conclusão retira-se também da própria definição de
associações públicas enquanto «pessoas colectivas públicas de tipo associativo
destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses
públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim»[7].
Daqui resultaria que as universidades públicas não prosseguem fins de interesse
público, o que já se demonstrou não ser totalmente inequívoco. Assim,
conclui-se que a Universidade de Lisboa pertence à Administração Autónoma, mas
não sob a forma de uma associação pública, não obstante ser caraterizada pela
existência de substrato pessoal.
3.
Conclusão
Com esta exposição, conclui-se que, não obstante a
importância da doutrina para o entendimento desta querela, a maior relevância
está na análise dos diversos diplomas legais que regem as diferentes
Universidades Públicas, sendo possível a sua qualificação apenas através da sua
análise. É possível considerar que, atualmente e atendendo à vasta quantidade
de diplomas legais sobre esta matéria, a doutrina acaba por ter um papel
secundário, isto é, a inclusão das Universidades no seu conjunto na
Administração Indireta ou na Administração Autónoma não é hoje possível de ser
feita a priori, mas sim consoante o
estabelecido nos diplomas legais que regulam cada Universidade. Apesar desta
conclusão, é possível admitir que, na sua maioria, as Universidades Públicas
enquadram-se na Administração Autónoma. No entanto, se forem instituídas como
fundações públicas ou estabelecimentos públicos pertencerão à Administração
Indireta, sendo estes casos ainda uma minoria na atualidade.
Bibliografia
Diogo Freitas do AMARAL,
Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª edição, Livraria Almedina,
Coimbra, 2015, pág. 371-373; 423 e ss.
Marcelo Rebelo de SOUSA,
Direito Administrativo Geral, Tomo I, Publicações Dom Quixote, 2004, p. 138-140
Luís Pereira COUTINHO, Problemas relativos à
natureza jurídica das Universidades e das Faculdades, in https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/o_problema_da_natureza_das_universidades.pdf
Ana Margarida
Branco nº 62935
[1] Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Vol I, p. 371-373
[2] Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Vol I, p. 372
[3] Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo I, p. 138-140
[4] Com base na exposição feita em aulas teóricas
[5] Pereira Coutinho, Problema relativos à natureza jurídica das Universidades e das Faculdades
[6] Pereira Coutinho, Problema relativos à natureza jurídica das Universidades e das Faculdades
[7] Freitas do Amaral, Manual de Direito Administrativo, Vol I, p.423 e ss
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