A (suposta) ilegitimidade passiva de um instituto público, por não possuir personalidade jurídica – Análise jurisprudencial e, em particular, do Ac. STA, de 21-02-2019 (proc. 01586/14.8BELRA-A 0387/18)
Realizado por Miguel Pereira Goulão
Índice
3. A (suposta) ilegitimidade passiva de um instituto público, por não possuir personalidade jurídica
3.2. Argumento apresentado pelo autor
3.3. Argumento apresentado pelo STA/ posição adotada
3.4. Que outros argumentos poderiam ter sido utilizados pelo autor?
1. Introdução
Um dos problemas característicos dos litígios ocorridos nos tribunais administrativos prende-se com as situações nas quais é intentada uma ação contra uma pessoa coletiva pública ou contra um dos seus órgãos (ou os seus respetivos titulares ou membros), que não possui legitimidade passiva para ser parte na disputa: por exemplo, é intentada uma ação contra o Estado, quando, na realidade, esta deveria ser feita em relação a um instituto público, a um ministério ou a uma outra pessoa coletiva pública.
Não pretendendo debruçar-me em demasia sobre temas que não constam no programa de Direito Administrativo I, apenas irei fazer umas breves considerações acerca da maneira pela qual eu (e a quase totalidade da jurisprudência1) interpreto o art. 10º do CPTA, uma vez que entender o seu sentido é necessário para que se possam entender alguns dos argumentos e retirar algumas conclusões acerca do tema principal que irá ser abordado neste texto: os problemas decorrentes da existência/inexistência de legitimidade passiva dos institutos públicos.
2. Considerações gerais; o que é a legitimidade ativa/passiva processual?; breve análise do art. 10º do CPTA
Antes do mais, cabe definir o conceito de legitimidade processual no Direito Administrativo: “A legitimidade processual é o pressuposto adjetivo através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal”2. Sendo assim, podemos ter legitimidade processual ativa – relativa ao sujeito de direito que tem interesse em demandar – e legitimidade processual passiva – relativa ao sujeito de direito que possui interesse em contradizer.
O art. 10º do CPTA procura indicar em que circunstâncias é que um sujeito de direito deve possuir legitimidade passiva nos litígios ocorridos nos tribunais administrativos. Só irão ser feitas as seguintes considerações: o art. 10º/1 e /2 indicam que, como as relações jurídicas se estabelecem entre pessoas, isso significa que a legitimidade passiva “cabe à pessoa coletiva a quem seja imputável o ato que se pretende impugnar ou o dever que se pretende efetivar no processo. É a ela, portanto, e não aos seus órgãos (nem aos respetivos titulares ou membros), que a lei reconhece em primeira linha o tal interesse direto em contradizer o pedido formulado pelo autor”3. A única exceção a esta situação estaria no art. 10º/2 do CPTA, que estende a capacidade jurídica aos Ministérios (que correspondem a entidades do Estado que não possuem personalidade jurídica), quando se trata de impugnar atos administrativos da sua autoria; o art. 10º/3 indica que o Estado (ou outra entidade pública de fins múltiplos) possui legitimidade passiva, apenas quando esteja em causa responsabilidade civil de entes públicos não dotados de personalidade jurídica4.
3. A (suposta) ilegitimidade passiva de um instituto público, por não possuir personalidade jurídica
3.1. Descrição do caso
O tema principal deste texto irá incidir no Ac. STA, de 21-02-20195. Tem-se que uma sociedade anónima intentou uma ação contra o Estado, pedindo uma indeminização por responsabilidade civil extracontratual devido a um (suposto) ato ilícito cometido por um funcionário do Instituo dos Registos e do Notariado (IRN). Foi pedido recurso ao STA contestando que, ao contrário do que foi afirmado pelo tribunal anterior – que absolveu o Estado por ilegitimidade -, o Estado correspondia à entidade que deveria possuir legitimidade passiva administrativa e não um determinado instituto público, uma vez que este não possui personalidade jurídica.
3.2. Argumento apresentado pelo autor
O autor começa por dizer que, devido a princípios de segurança e certeza jurídica, a personalidade jurídica (e, pelo facto de derivar desta, a capacidade jurídica) e a qualidade de pessoa coletiva devem derivar exclusivamente da lei. Sendo que neste caso se está perante um ato ilícito gerador de responsabilidade, cometido por um funcionário público, a exceção presente no art. 10º/2 não seria aqui aplicável. Ou seja, além dos Ministérios, não existe qualquer norma que estenda a capacidade jurídica a entidades estaduais que não possuam personalidade jurídica.
Não existiria qualquer norma legal que confira personalidade jurídica àquele instituto público. Isto estaria provado pelo art. 3º/1 da LQIP: “Para efeitos da presente lei, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços e fundos das entidades referidas no artigo 2.º, quando dotados de personalidade jurídica.” e pelo art. 10º/1/b), que indicaria que a “necessidade de personalidade jurídica” e a “ausência de poder de direção do Governo” corresponderiam a requisitos cumulativos para que se esteja perante um “verdadeiro instituto público”: o IRN não possuiria o primeiro destes requisitos. Segundo o art. 15º/3 do DL nº 123/2011 (LOMJ), o IRN “é dotado apenas de autonomia administrativa”; da mesma forma, o art. 1º/1 do DL nº 148/2012 (que aprova a orgânica do IRN) referiria que este instituto possui (apenas) autonomia administrativa; além disso, a Portaria n.º 387/2012 (que aprova os estatutos do IRN) não atribuiria (expressamente) ao seu Conselho Diretivo poder de representação externa, judicial ou extrajudicial. Daqui resultaria que foi da exclusiva intenção do legislador governamental (intenção que está protegida pelo art. 198°/2) fazer com que este “instituto público” não possua personalidade jurídica.
Posto isto, estando perante um ato ilícito que gera responsabilidade civil extracontratual e havendo uma situação de responsabilidade civil extracontratual, o Estado deveria ser a entidade que possui legitimidade passiva – art. 10°/3 CPTA.
Antes de partir para a decisão do tribunal, cabe referir que me parece que o autor faça uma distinção entre duas entidades: os “verdadeiros institutos”, que são caracterizados por cumprirem ambos os requisitos do art. 10º/1/b); os “falsos institutos públicos” que, por não possuírem personalidade jurídica, encontram-se situados na pessoa coletiva Estado, pertencendo, no entanto, à administração indireta. Penso que seja este o entendimento que o autor pretende expressar, por dois motivos: é necessário ter em conta que toda a argumentação foi feita no sentido de provar que o IRN, por não ter personalidade jurídica, não pode possuir legitimidade passiva processual administrativa. É por isso que, ao falar nos “dois requisitos cumulativos” do art. 10º/1/b), dá a entender que só não foi cumprido aquele que diz respeito à necessidade de possuir personalidade jurídica, não tendo sido dada qualquer atenção ao segundo requisito - “ausência de poder de direção do governo” – durante toda a argumentação; mais importante ainda, ao analisar o art. 1º/1 do DL nº 148/2012 é ignorada por completo a parte que indica que o IRN pertence à administração indireta: o autor apenas se focou no facto de este não possuir personalidade jurídica, por (apenas) possuir autonomia administrativa: “7ª. Assim, e em coerência com esta inequívoca vontade do legislador, o Decreto-Lei n.º 148/2012, que define a missão e estrutura do dito Instituto, reitera que o mesmo é apenas, “dotado de autonomia administrativa” (art.º 1.º n.º 1).”
3.3. Argumento apresentado pelo STA/ posição adotada
Irá ser explicada a minha posição, juntamente com o argumento apresentado pelo STA, que acaba por ser coincidente com o argumento apresentado pelo TAF de Leiria (o tribunal que cuja decisão procedeu o pedido de recurso) e pelo TCA-Sul (tribunal que negou o provimento, após o autor ter interposto o recurso).
Não nego que possam existir institutos não personalizados, que não cumpram, por isso, o requisito pertencente ao art. 10°/1/b) da LQIP. O próprio STA começa por referir a existência dos institutos ou serviços não personalizados, que estão incorporados no Estado e pertencem à sua administração direta.
Mas, ao contrário do que afirma o autor, o art. 10º/1/b) não pressupõe dois requisitos cumulativos, mas duas características que se encontram ligadas entre si. Como o próprio artigo afirma: “Necessidade de personalidade jurídica, e da consequente ausência de poder de direção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa”. Não penso que se possa falar na existência de um “falso instituto” não dotado de personalidade jurídica e que, simultaneamente se integre na administração indireta. Isto porque, de um ponto de vista subjetivo ou orgânico, a administração estadual indireta é constituída “por um conjunto de entidades públicas que são distintas do Estado, isto é, que têm personalidade jurídica própria: São, portanto, suje-tos de direito, cada uma delas”6. O entendimento de que a administração indireta pressupõe, fora do âmbito estadual, a existência de pessoas com personalidade jurídica própria é (e sempre foi) consensual na doutrina7 e na jurisprudência. Sendo assim, podemos concluir que, quando a lei integra um instituto na administração estadual indireta está a atribuir-lhe personalidade jurídica.
Cabe agora verificar que a lei integra o IRN na administração indireta. O art. 1º do DL nº 148/2012 diz explicitamente, que o “IRN, I. P., é um instituo público integrado na administração indireta do Estado…”; o art. 5º/b) da LOMJ, sob a epigrafe “Administração indireta do Estado”, indica que o IRN prossegue “atribuições do MJ, sob superintendência e tutela do respetivo ministro”. Além disso, ainda podemos dizer que os seus órgãos (o Conselho Diretivo e o Conselho Consultivo) correspondem aos previstos na LQIP para os institutos públicos que possuem autonomia administrativa, mas não financeira; a lei orgânica do IRN foi aprovada ao abrigo da LQIP. Podemos, por isso, concluir que o IRN corresponde a um verdadeiro instituto público e que, por isso, está sujeito às disposições da LQIP.
Por estar sujeito às suas disposições, podemos aplicar o art. 21º/1/n) que indica que compete ao Conselho Diretivo “constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de substabelecer” e 21º/3, que indica que “os institutos públicos são representados, designadamente, em juízo ou na prática de atos jurídicos, pelo presidente do conselho diretivo…”. Prova-se que, ao contrário do que foi dito pelo autor, o Conselho Diretivo possui representação judicial.
3.4. Que outros argumentos poderiam ter sido utilizados pelo autor?
Poderiam ter sido feitas duas argumentações por parte do autor que apesar de, no meu entender, continuarem a ser incorretas do ponto de vista doutrinário, permitiriam uma perspetiva menos errónea do ponto de vista sistemático.
Em primeiro lugar, podia-se indicar que o IRN corresponderia a “instituto fraudulento” que o Estado criou como fachada para prosseguir interesses nomeadamente estaduais e para estar sob a administração direta, dando a falsa imagem de um instituto público que aparenta pertencer à administração indireta e que possui personalidade jurídica quando, na realidade, se está perante um instituto ou serviço não personalizado.
Em segundo lugar, poderia ser utilizada a técnica da personificação de órgãos aos institutos públicos, afirmando que estes corresponderiam a órgãos personalizados (ou seja, com personalidade jurídica) do Estado. Poderia ser reforçada esta posição (que chegou a ser adotada por Afonso Queiró8) pelo facto de a maioria dos institutos públicos tem como denominação oficial uma designação mais própria de um órgão do que de uma pessoa ou entidade. Ou seja, os institutos públicos seriam órgãos do Estado, que apenas possuiriam personalidade jurídica para efeitos de direito privado, nomeadamente patrimoniais9.
4. Conclusão
Podemos concluir que uma das características determinantes (e a mais importante do ponto de vista orgânico) da administração indireta prende-se com a existência de entes públicos dotados de personalidade jurídica própria, que se afastam da pessoa coletiva pública que lhes deu origem. Como foi referido, esta conceção está, e sempre esteve, consolidada na doutrina e na jurisprudência, o que torna praticamente impossível a tentativa de procurar “contornar” uma decisão de um tribunal que, na instância anterior, tenha absolvido um Estado por ilegitimidade, quando a ação é indevidamente intentada contra este, em vez de ser dirigida ao devido instituto público.
Abreviaturas
LQIP: Lei Quadro dos Institutos Públicos - Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro;
LOMJ: Lei Orgânica do Ministério da Justiça - Decreto-Lei n.º 123/2011;
CPTA: Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos
Bibliografia
1 por exemplo, Ac. STA, de 21-02-2019 (proc. 01586/14.8BELRA-A 0387/18): http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1d49c98542810c43802583b0003e8085?OpenDocument&ExpandSection=1; Ac. TCA-Norte, de 18-12-2015 (proc. 00139/14.5BEPNF): http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/27AC43D359836CD780257F240046095F; Ac. TCA-Sul, de 09-05-2013 (proc. 09832/13): http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9c90ef9863bf9bab80257b6b00515c78?OpenDocument.
2 Ac. TCA-Norte, de 25-05-2012 (proc. 01505/09.3BEBRG): http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/04aa032b8f97c9ef80257a0d0035bac1?OpenDocument
3 Ac. TCA-Sul, de 09-05-2013 (proc. 09832/13): http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/9c90ef9863bf9bab80257b6b00515c78?OpenDocument. Op. cit.
4 Ac. TCA-Norte, de 18-12-2015 (proc. 00139/14.5BEPNF): http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/27AC43D359836CD780257F240046095F.
5 Ac. STA, de 21-02-2019 (proc. 01586/14.8BELRA-A 0387/18): http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1d49c98542810c43802583b0003e8085?OpenDocument&ExpandSection=1
6 Amaral, D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina. Op. cit. p. 305.
7 entre outros, Freitas do Amaral, Rebelo de Sousa, Marcello Caetano, Jorge Miranda, Gomes Canotilho, João Caupers.
8 vide anotação ao A. STA-1, de 22-07-55; RLJ, 90, p. 317; parecer PGR nº26/68, de 18-11-68, no DG, II, de 25-03-69.
9 Amaral, D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo (p. 315-316). Coimbra: Almedina.
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