A Tutela Administrativa

 

A Tutela Administrativa

INTRODUÇÃO

A descentralização não é um princípio absoluto, isto é, está sujeita a limites, limites esses estabelecidos pela própria Constituição. De acordo com o nº2 do art. 267 da CRP, a lei deverá estabelecer formas adequadas de descentralização administrativa, sem prejuízo da unidade da ação da Administração Pública e dos poderes de tutela dos órgãos competentes. Daqui resulta, por um lado, que a descentralização tem garantia constitucional, mas por outro lado, terá que se garantir que a mesma não põe em causa a unidade da ação administrativa, o que é conseguido através, nomeadamente, do poder de tutela do estado-administração sobre outras pessoas coletivas públicas.

DESENVOLVIMENTO

Como se define e quais são as suas espécies?

A tutela administrativa é definida pelo Professor Freitas do Amaral como o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação.

Naturalmente, a tutela pressupõe a existência de duas pessoas coletivas: a pessoa coletiva tutelar e pessoa coletiva tutelada. A pessoa coletiva tutelar é necessariamente pública, por outro lado, a pessoa coletiva tutelada pode excecionalmente ser uma pessoa coletiva privada. Sobre esta excecionalidade, o Professor Freitas do Amaral, relembra que se o rigor se impusesse, não se deveria aceitar a tutela administrativa em matéria de pessoas coletivas privadas, no entanto relembra que se trata de matérias de utilidade pública, pelo que a lei ordinária impõe essa intervenção e a Constituição nada impede a que a pessoa coletiva privada seja uma entidade tutelada.

Note-se, que à parte das relações subjetivas retiramos, da definição do professor, os poderes da tutela administrativa. Assim, abordamos a “tutela da legalidade” e a “tutela de mérito”. O primeiro caso incide no controlo da legalidade de todas as decisões da entidade tutelada, o segundo, no controlo do mérito nas decisões administrativas da entidade tutelada, isto é, do que vai para além da legalidade, o que afeta a decisão no sentido da conveniência e oportunidade não só no ponto da administração, mas também técnico, financeiro, jurídico etc. Esta distinção torna-se importante principalmente após a revisão constitucional de 1982, referente à tutela do Governo, o órgão máximo da Administração e competente no exercício da tutela administrativa (artigo 199º/d CRP), sobre as autarquias locais.

Modalidades

No âmbito das espécies da tutela administrativa, o Professor Freitas do Amaral enumera cinco modalidades principais em relação ao conteúdo das mesmas: i) a tutela integrativa, traduz-se na existência de um poder de autorizar ou aprovar atos da entidade tutelada, sendo que importa a classificação enquanto tutela integrativa à priori ou à posterior, pelo entendimento que se poderá fazer das diferenças dos dois casos: autorizar (autorização) ou aprovar (aprovação); ii) a tutela inspetiva abrange o poder de fiscalizar a forma como se organiza e funciona a entidade tutelada, seja nos seus órgãos, serviços, documentos ou contas; Iii) a tutela sancionatória, surge na descoberta de alguma irregularidade após o exercício da tutela inspetiva e traduz-se na aplicação de sanções por estas terem sido detetadas; iv) a tutela revogatória é a atribuição de poder à entidade tutelar de revogar os atos administrativos exercidos pela entidade tutelar (este poder é contudo, como refere o professor Freitas do Amaral, um poder excecional de existir na tutela administrativa); v) a tutela substitutiva, como o nome indica, ocorre quando o órgão tutelar se substitui ao órgão da entidade tutelada e pratica, em vez dele e por conta dele, os atos legalmente devidos, suprimindo assim as omissões da entidade tutelada.

Regime Jurídico

O primeiro entendimento do regime jurídico da tutela, prende-se com a importância fulcral de um princípio geral: “principio da não presunção”, por outras palavras, a tutela administrativa não se presume em momento algum. Relacionado com a evidente importância do princípio da legalidade, a tutela só existe quando a lei expressamente a prevê e só nos termos que a mesma estabelece.

O segundo entendimento a ter presente, é o da já referida revisão constitucional de 1982, que tornou a tutela administrativa apenas uma tutela de legalidade sobre as autarquias, não existindo por isso menção à tutela de mérito (CRP, artigo 242º/1).

O terceiro entendimento engloba a discussão dos verdadeiros poderes da autoridade tutelar. Cabe compreender se a mesma detém o poder de dar instruções quanto à interpretação da lei e regulamentos, bem como ao modo de exercer a competência própria da entidade tutelada. Seria inconstitucional admitir essa hipótese por violação dos artigos 112º/6 e 242º/1 da CRP.

Por último, é de referenciar que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes. Por outras palavras, caso a entidade tutelar exercer algum poder que prejudique a entidade tutelada, esta tem o direito de impugnar esses atos tanto de forma administrativa como contenciosa no tribunal respeitante, segundo o artigo 55º/1 do CPTA.

Natureza Jurídica

Finalmente, importa referir as orientações de conceção da natureza jurídica da tutela. Refere-se, em relação a essa matéria três teses de orientação: i) a tese de analogia com a tutela civil: que assemelha a figura da tutela administrativa à figura da tutela civil, isto porque ambas visavam suprimir as deficiências orgânicas ou funcionais da entidade tutelada; ii) a tese da hierarquia enfraquecida (defendida pelo Professor Marcello Caetano): a tutela administrativa e os respetivos poderes tutelares eram na realidade poderes de hierarquia enfraquecidos; iii) a tese do poder de controlo (defendida pelo Prof. Freitas do Amaral): a tutela administrativa traduz-se na ideia de um órgão da Administração exercer um poder de controlo e intervenção sobre certas pessoas coletivas a fim de assegurar o respeito de determinados valores fundamentais. Veja-se, contudo, que por “controlo” o professor não pretende restringir apenas à vertente da fiscalização, mas ir para além disso, determinando que o poder de controlo da tutela administrativo não só fiscaliza como garante e assegura o respeito das entidades pela legalidade.

Análise do Acórdão do STA de 09/07/2003

O acórdão que pretendo analisar suscita várias questões, contudo, irei focar-me apenas numa delas: a violação dos princípios da tutela administrativa.

            É o caso sobre o Instituto Nacional de Criminologia, o qual ficou sem Diretor a partir de 29/07/96, data em que o mesmo foi exonerado. O instituto referido fazia estudos em todo o território nacional, e como tal, realizou uma série de 13 deslocações à Região Autónoma da Madeira, tendo as primeiras 10 sido autorizadas pelo Diretor do Instituto. Está em causa o facto de tais viagens terem sido efetuadas por iniciativa do próprio recorrente, que indevidamente as autorizou na qualidade de “funcionário do Instituto de mais alta categoria”.

            O Instituto Nacional de Criminologia foi criado pelo Decreto-Lei nº 96/95, cujo art. 1º lhe reconhece “personalidade jurídica” e “autonomia administrativa”, acrescentando-se ainda que o mesmo “funciona sob a tutela do Ministro da Justiça”.

A criação legal deste organismo para a prossecução dos fins e interesses públicos que lhe estão cometidos, bem como a outorga de personalidade jurídica pública e de autonomia administrativa, colocam-no na categoria dos institutos públicos, integrando a chamada administração indireta do Estado. Essa personalidade e autonomia excluem qualquer relação de dependência hierárquica do Governo e significam que, salvo em casos excecionais, aos seus órgãos dirigentes é dado regerem-se por si próprios e praticarem atos administrativos definitivos. Importa referir que a harmonização entre os interesses que prossegue e aqueles de que cura o Governo, enquanto principal órgão do ente público Estado, não é realizada por via da cadeia hierárquica, mas da tutela administrativa.

            No entanto, o diploma em causa, limita-se a estabelecer que o Instituto fica sujeito à tutela do Ministro da Justiça, sem concretizar depois quais os concretos poderes de tutela que lhe é dado exercer, ao contrário do que, geralmente, é usual ver-se em leis afins. Ora, o poder de controlar a legalidade dos atos da pessoa tutelada não representa a dimensão mínima da tutela; é, ainda assim, um poder relativamente intenso, que tem de decorrer com toda a clareza dos textos legais, não podendo deduzir-se do emprego de fórmula tão vaga como a que é usada pelo diploma em causa. Na ausência de melhor concretização, deve entender-se que a tutela do Ministro se materializa naquele mínimo indispensável à coordenação das finalidades do ente tutelado com as atribuições mais vastas do ente tutelar, e que consistirá na emissão de orientações, instruções e diretivas de carácter geral. Fora dessa supervisão e orientação geral, prevalece a autonomia do organismo tutelado, na consideração de que, caso o legislador tivesse querido que a intervenção do Governo fosse mais além, decerto que a teria contemplado.

            De facto, o Instituto estava privado do Diretor, que é órgão ao qual por lei, compete dirigi-lo superiormente (cf. o art. 5º/1 e 6º do mencionado DL nº 96/95). Pelo nº 2 deste artigo, “o diretor é substituído, nos seus impedimentos e faltas, por funcionário do Instituto por ele proposto e designado pelo Ministro da Justiça”. Mas isto pressupõe a existência de um diretor, a quem compete fazer a proposta do seu substituto, não parecendo ser esta norma aplicável no caso de o cargo se encontrar vago. De qualquer modo, o processo mostra que não havia ninguém designado ao abrigo deste nº 2, pelo que o Instituto estava sem órgão dirigente.

Ora, essa ausência tem necessariamente de refletir-se na problemática dos poderes tutelares, já que, sendo a tutela uma via de intervenção do órgão tutelar na gestão do órgão tutelado, forçosamente que ela tem de expandir-se numa situação em que este último, sendo um órgão singular, não está, de todo, preenchido. Em tal caso, cede a objeção de que a tutela tem natureza excecional, pois, não havendo no ente tutelado quem exerça os poderes originários, não se pode falar em quebra ou derrogação da respetiva autonomia. Pode mesmo entender-se, nesse caso, que a tutela dá lugar ao poder de direção do Ministro, sob pena de o instituto público estar impedido de exercer as suas atribuições.

CONCLUSÃO

            Em síntese, vimos que a tutela é um conjunto de poderes exercidos pelo Governo noutra pessoa coletiva com a finalidade de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Destacar que esta não se presume, só existe quando a lei a prevê e que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes.

            Conclui-se, também, que esta é uma figura muito discutida na doutrina.

BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de direito administrativo, Volume I, 4º edição, Almedina, 2016

Beatriz Fonseca TB ST12