Considerações acerca da natureza jurídica das associações públicas e, em particular, da problemática resultante da sua inserção na administração autónoma/indireta

 Realizado por: Miguel Pereira Goulão

Índice

1. Introdução. 2

2. administração autónoma ou administração indireta?. 2

    2.1. exposição do problema. 2

    2.2. A tese da administração autónoma. 2

    2.3. A tese da administração indireta. 3

    2.4. Posição adotada. 4

3. Conclusão. 5

Abreviaturas. 6

Bibliografia. 6

 

1. Introdução

    A natureza jurídica das pessoas coletivas públicas, como fator determinante do regime jurídico que deve ser aplicado, possui extrema importância no caso particular das associações públicas devido ao grande número de problemas e questões suscitadas pela sua heterogeneidade – que se verifica, por exemplo, quanto ao tipo de associados, quanto às origens históricas e quanto aos fins prosseguidos¹. Como a determinação da natureza e do regime jurídico levanta imensos problemas de grande complexidade, vou optar por abordar apenas um desses problemas que, apesar de atualmente já se encontrar praticamente consolidado, possuiu alguma controvérsia ao longo da história e à medida que o regime jurídico aplicável às associações públicas foi evoluindo. 

    Tendo em conta a natureza do problema não pretendo, por enquanto, fornecer uma definição concetual de associação pública. Apenas posso dizer que todas as associações públicas só possuem duas características em comum: a personalidade jurídica de direito público e um substrato pessoal de índole associativa.

    Apesar de se saber que as associações públicas podem ser criadas por vários entes que possuam fins múltiplos (o Estado, as autarquias locais ou as regiões autónomas), para facilidade de compreensão e de escrita vai ser referido apenas o Estado, pelo facto de ser o ente predominante na criação da maioria das associações públicas.

 

2. administração autónoma ou administração indireta?

2.1. exposição do problema

    A questão que irá ser abordada prende-se com saber se as associações públicas pertencem à categoria da administração autónoma ou da administração indireta. A resposta para esta pergunta está, sobretudo, em saber qual o interesse que é principalmente seguido pelas associações públicas. Em todas as associações públicas existem “dois” (na realidade, existe apenas um) interesses que devem ser prosseguidos: um interesse público, que é destacado de uma entidade pública de fins múltiplos (como o Estado); o interesse dos associados. Ou seja, apesar do objetivo último ser a prossecução de um interesse público, a forma como este é prosseguido implica a existência de interesses e fins próprios dos associados.

    No sentido de obter uma resposta, torna-se necessário analisar as duas teses que têm sido adotadas na doutrina portuguesa.

 

2.2. A tese da administração autónoma

    Esta tese possui maior consenso na doutrina, sendo defendida (atualmente) por Freitas do Amaral², Jorge Miranda³, Rebelo de Sousa⁴, Gomes Canotilho⁵, Vital Moreira⁶ entre outros.

    Todo o tipo de associação pública (salvo raras exceções), é estrutural e funcionalmente distinta dos institutos públicos, pertencendo, ao contrário destes, à administração autónoma. Pelo facto de estas possuírem um substrato associativo (e não material/institucional, como se verifica no caso dos institutos públicos) – são formadas por um agrupamento de várias pessoas singulares ou coletivas, que permite estabelecer comunidades ou agrupamentos de pessoas -, tem associado uma realidade sociológica que não se verifica em relação à pessoa pública de fins múltiplos que lhe deu origem.

    É esta realidade sociológica que permite que as associações públicas valorizem mais os seus próprios interesses e que possuam uma “autonomia” – uma “autoadministração pública de interesses sociais específicos compenetrados com interesses públicos.”⁷ Sendo assim, o seu distanciamento em relação ao Estado é superior em comparação com aquele que se verifica para as instituições públicas e outras pessoas coletivas que pertencem à administração indireta. Estão-se perante grupos e cidadãos com interesses (públicos) próprios específicos, e com a finalidade de prosseguir estes mesmos interesses⁸.

Este maior distanciamento em relação à entidade que lhes dá origem está definida (atualmente) na lei:

-  a LAPP (art. 3º/1) reconhece que a sua criação pressupõe a tutela de um interesse público que o Estado “não possa assegurar diretamente”;

-  relativamente ao nível de intervenção por parte da administração, a LAPP refere que, regra geral, “as associações públicas profissionais não estão sujeitas a superintendência governamental nem a tutela de mérito, ressalvados, quanto a esta, os casos especialmente previstos na lei.” (art. 45º/1). Isto não se verifica para a administração indireta, que estão, por regra, sujeitas a poderes de tutela (legal e de mérito) e de superintendência. Estes poderes estão admitidos pelo art. 199º/d) da CRP e, para o caso dos institutos públicos, pelo art. 42º da LQIP;

-  ainda muito importante, pode-se apontar o facto de a gestão das associações profissionais depender dos seus órgãos, cujos titulares são designados democraticamente pelos associados (alíneas b), d) do número 1 do art. 15º e do número 7 deste artigo, da LAPP). Para o caso dos institutos públicos a designação e composição dos órgãos pressupõe intervenção governamental - arts. 17º, 18º e 19º (especialmente o art. 19º/4) da LQIP.

    Apesar de apenas terem sido referidos artigos da LAPP, podem ser feitas considerações semelhantes para a generalidade das associações públicas.

    Tal como foi referido supra, podem existir situações excecionais, em que existam “associações públicas” que, funcionalmente, correspondam a verdadeiros institutos públicos. Estes casos ocorrem apenas quando o legislador, aproveitando-se da grande fungibilidade e heterogeneidade das formas de organização administrativa, decide criar uma associação pública ficcionada, que possua uma estrutura associativa, mas que, na realidade, prossiga fins marcadamente estaduais. Não se considera, no entanto, que estas figuras afins correspondam a verdadeiras associações públicas.

 

2.3. A tese da administração indireta

    Esta tese chegou a ser defendida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral⁹ (que, como se pôde verificar, mudou de posição), tendo sido também defendida pelo Professor Rogério E. Soares (pelo menos, quanto às ordens profissionais)¹⁰ e por parte da jurisprudência¹¹.

    É defendido que, relativamente ao regime jurídico das associações públicas, são aplicados os princípios gerais definidos na lei dos institutos públicos, com as necessárias adaptações em função da natureza associativa destas entidades¹². Sendo assim, todo o tipo de associação pública, seria equiparada em termos funcionais – no plano dos interesses primaciais – (mas não em termos estruturais), com os institutos públicos.

    O Professor Freitas do Amaral começava por responder à tese da administração autónoma, dizendo que o caráter sociológico das associações públicas não corresponde a algo que lhes é característico, sendo que também se verifica para alguns institutos públicos, como as Universidades públicas ou (na altura) a Misericórdia de Lisboa. Da mesma forma, indica que o poder de autoadministração que é atribuído às associações públicas também se verifica em outras formas de administração indireta (como os concelhos científicos das Faculdades ou os departamentos das Universidades públicas)¹³.

    Mesmo assim, o argumento decisivo prende-se com o facto de os “privilégios especiais” que o Estado concede às administrações públicas – a unicidade, a obrigatoriedade de inscrição, o poder disciplinar, etc. – não serve para que os interessados prossigam interesses seus, individuais ou de grupo, mas que prossigam um interesse público a cargo do Estado. Sendo assim, as associações públicas surgiriam “como a forma mais adequada de se organizar a defesa e a promoção de interesses públicos de que o Estado não pode abdicar”¹⁴. O facto de não estar em causa, em primeira linha, os interesses próprios dos associados, seria provado pelo (atual) art. 267º/4, que indica que “as associações públicas (…) não podem exercer funções próprias das associações sindicais…”. O Estado não poderia consentir que os sócios se sirvam de um organismo público para cuidarem dos seus interesses particulares.

 

2.4. Posição adotada

    Parece-me que, atualmente, a tese da administração autónoma esteja mais próxima do regime legal em vigor, sendo que uma boa parte das dúvidas suscitadas foram sendo resolvidas à medida que foram consolidados, atualizados e aperfeiçoados um conjunto de diplomas que tanto regulam os vários conjuntos de associações públicas (como a LAPP e a LAL), como regulam em especial cada uma destas entidades, de forma independente. Pensa-se que esta mudança e aperfeiçoamento tenha superado (pelo menos atualmente e, por enquanto) a tese da administração indireta, cujas posições principais remontam a tempos mais antigos.

    Na altura em que foram elaboradas as teses defensoras da inserção das associações públicas na administração indireta, o regime legal específico das associações públicas era muito mais escasso do que aquele que se verifica atualmente, o que permitia levantar mais questões relativas ao regime jurídico aplicável. Tem-se que a categoria das associações públicas era, na altura do Estado Novo, constituída pelos chamados “organismos corporativos”: a estrutura do Estado assentava em uma organização corporativa. Sucede que, após o 25 de Abril, a “organização corporativa” foi desmantelada, sendo que os sindicatos e as associações patronais já não eram tidos como associações públicas à data em que estas teses foram escritas. Tendo desaparecido a principal espécie de associação pública, a tarefa de caracterizar o seu regime jurídico torna-se muito mais complicada; o conceito de administração autónoma também era relativamente recente, sendo que a definição tripartida entre os vários tipos de administração só foi considerada na Constituição de 1976; além disso, o preceito que abordava a competência administrativa foi alterado na revisão de 1982, tendo sido incluídos os poderes de tutela sobre a administração autónoma (em 1976 falava-se apenas em superintendência).

    Não obstante todas estas considerações a nível histórico, ainda se torna necessário indicar o motivo pelo qual o argumento principal (que era) demonstrado pelo Professor Freitas do amaral não procede. Reconheço, tal como é defendido pela tese, que as associações públicas apenas perseguem um único interesse – o interesse público - que lhes é atribuído pelo Estado. Mas isso não descredibiliza a existência de uma “intensidade variável” na ligação que esse interesse possui com o Estado e/ou com os associados. A forma como o interesse que o Estado “confia” aos associados é perseguido, permite destacar a existência de um “interesse próprio”. Este “interesse próprio”, devido à realidade sociológica ligada à natureza associativa das associações públicas, é mais “sentido” pelos associados. Mas não é por isso que ambos os interesses deixam de ser (como objetivo último) um interesse público.

    É também por isto que não aceito a perspetiva de Rebelo de Sousa que, apesar de indicar que as associações públicas correspondem à administração autónoma, considera que estas obtêm esta classificação apenas pelo facto de possuírem natureza associativa, admitindo a existência de associações públicas cujos interesses próprios pesam menos do que aqueles que não o são¹⁵. Esta posição estaria incorreta por retirar a natureza funcional das associações da sua natureza estrutural: estas estão ligadas entre si, mas uma não permite criar a outra.

 

3. Conclusão

    Tendo sido feita uma breve exposição que aborda alguns dos tópicos principais que servem de resposta ao problema colocado, podemos concluir que a complexidade da natureza e do regime jurídico das associações públicas e, necessariamente ligada a esta, da sua heterogeneidade, resulta, em grande medida, de um conjunto de “traumas de infância” - nomeadamente os acontecimentos que ocorreram como consequência do 25 de Abril e da revisão constitucional de 1976 e 1982 - que dificultaram na sua (ainda por cima, recente) evolução histórica, uma consolidação e aperfeiçoamento do regime legal que só recentemente tem vindo a vingar no ordenamento jurídico português.

    Concluo que a definição conceptual mais apropriada e completa seria: pessoas coletivas públicas que foram confiadas por uma entidade pública de fins múltiplos a prosseguir um fim de interesse público, interesse este que, pela realidade sociológica intrinsecamente ligada à natureza associativa daquelas pessoas, é altamente intensificado pelas mesmas, permitindo, por isso, destacar um interesse próprio dos associados.

 

 

Abreviaturas

LAPP: lei nº 2/2013, de 10 de Janeiro

LAL: lei nº 75º/2013, de 12 de Setembro

CRP: Constituição da República Portuguesa

Bibliografia

¹ Amaral, D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo (p. 365). Coimbra: Almedina.

² Amaral, D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina.

³ Miranda, J. (1985). As Associações Públicas do Direito Português. FDUL.

⁴ Sousa. R. (1994). Lições de Direito Administrativo I. FDUL.

⁵ Canotilho, J. J., & Moreira, V. (1993). Constituição da República Portuguesa anotada. Coimbra: Coimbra Editora.

⁶ Moreira, V. (2003). Administração autónoma e associações públicas. Coimbra: Coimbra Editora.

⁷ Miranda, J. (1988). As Associações Públicas do Direito Português – Separata da Revista da Faculdade de Direito. Op. cit. p. 80

⁸ Miranda, J. (1988). As Associações Públicas do Direito Português – Separata da Revista da Faculdade de Direito (p. 79).

⁹ Amaral, D. F. (1986). Direito administrativo I. Coimbra: Almedina e Amaral, D. F. (1985). Curso de direito administrativo I. Coimbra: Almedina.

¹⁰ Soares. E. R. (1991) A Ordem dos Advogados, in Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 124º, n.º 3807, pp. 162 e 163.

¹¹ STA 18-2-1992 (proc. 025785): http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/246c7469050af926802568fc0038d48e?OpenDocument  e TC 347/92 (nº 187/92): https://dre.pt/application/conteudo/597568

¹² Amaral, D. F. (1986). Direito administrativo I (p. 500). Coimbra: Almedina.

¹³ Amaral, D. F. (1985). Curso de direito administrativo I (p. 384). Coimbra: Almedina.

¹⁴ Amaral, D. F. (1985). Curso de direito administrativo I. Coimbra: Almedina. Op. cit. p. 385

¹⁵ Sousa. R. (1994). Lições de Direito Administrativo I (p. 378). FDUL.