As Universidades Públicas: qual a sua natureza jurídica? Pertencem ao universo da administração Estadual indireta ou autónoma?
1. Introdução
1.1 Exposição do problema
2.1 Análise
no âmbito da administração indireta
2.2 Enquadramento
constitucional do papel desempenhado pelas universidades
2.3 Análise
no âmbito da administração autónoma
1.1 Exposição
do problema
A discussão em torno da natureza
jurídica das Universidades, da sua caracterização, gera algumas querelas na doutrina,
uma vez que, o seu enquadramento na administração estadual não é claro
tornando-se difícil a sua concretização. De modo a superar e encontrar
respostas para as perguntas suscitadas releva definir administração indireta e
autónoma, tendo em vista os fins e a autonomia prosseguida pelas Universidades
2.1 Análise no âmbito da administração
indireta
Ora, a administração
indireta é a atividade administrativa do Estado realizada, para a prossecução
de fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria
e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira, segundo o prof.
FREITAS DO AMARAL. Composta por pessoas coletivas diferentes do Estado, não
estando estas sujeitas ao poder de direção, mas sim, apenas condicionados pelo
poder de superintendência e tutela do Estado, ou seja, poderes de orientação, de fiscalização e
controlo), segundo o art.199º d) da CRP. Podemos falar de uma certa devolução
de poderes, o Estado transmite uma parte dos seus poderes para entidades
que não se encontram integradas nele. Este fenómeno dá-se por razões de
funcionalidade, descentralização de poder, o desejo de escapar a apertadas
regras de contabilidade pública e controlo da despesa.
Teleologicamente as
universidades pretendem prestar um serviço público estadual, ou seja, “a
organização permanente de meios humanos e financeiros criada e mantida pelo
Estado e ordenada à prossecução de tarefas públicas relevantes da satisfação de
necessidades coletivas individualmente sentidas”[1]. À primeira vista seriam
tidas como parte da administração indireta, tendo em conta atual Regime
Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), tal serviço público pode
corresponder a um estabelecimento público (“institutos públicos de caráter
cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados
a efetuar prestações à generalidade dos cidadãos que delas careçam”- FREITAS DO
AMARAL- ministrando o ensino aos estudantes). O professor abre esta discussão
afirmando que as universidades não podem ser classificadas como simples direções
gerais do ministério da ciência, não podendo ser considerados serviços
personalizados do Estado; não podem tão pouco ser consideradas fundações
públicas, uma vez que, não consistem num património, e a sua missão não é gerir
financeiramente os respetivos bens; serem classificadas como empresas públicas
não faz, igualmente, qualquer sentido uma vez que empresas públicas são
organizações económicas com fins lucrativos, controladas por entidades jurídico
públicas, algo que não se sucede com as universidades.
A dúvida acerca da
natureza das universidades surge quando nos questionamos se o Estado é ou não
constitucionalmente responsável – Estado em sentido estrito- por assegurar a
investigação e o ensino universitário através da disponibilização dos meios
adequados (os quais compõem as universidades)[2].
2.2 Enquadramento constitucional do papel desempenhado
pelas Universidades
Note-se que, segundo a constituição, é
cometido ao Estado o dever de criar e de assegurar a permanência dos
pressupostos materiais que permitem aos indivíduos o exercício de liberdades
por si tituladas, bem como o dever de garantir que sejam realizadas as
prestações correspondentes a direitos positivos objeto de expresso
reconhecimento constitucional. É a esta lógica que obedece o disposto no artigo
74.º, n.º 4 (“a criação e a investigação científicas são incentivadas e
apoiadas pelo Estado”), no artigo 75.º, n.º 1 (“o Estado criará uma rede de
estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a
população”) e, desde logo, no artigo 9.º, alíneas b), d) e f) (são “tarefas
fundamentais do Estado” “garantir os direitos e as liberdades fundamentais”;
“promover a efetivação dos direitos económicos, sociais e culturais” e
“assegurar o ensino e a valorização permanente”. Essa mesma responsabilidade
não se pode estender ao “modo de fazer” da investigação e ensino. Contudo, isto
poderia gerar uma contradição com o reconhecimento constitucional das
liberdades individuais de criação científica, de ensinar e de aprender.
Podemos concluir que a
investigação e o ensino universitário, independentemente de serem exercidos no
quadro do serviço público estadual (organização permanente de meios humanos e
financeiros criada e mantida pelo Estado e ordenada à prossecução de tarefas
públicas relevantes da satisfação de necessidades coletivas individualmente
sentidas), reconduzíveis a tarefas públicas, correspondem a tarefas públicas
não estaduais, tituladas, não pela comunidade Estadual, mas por uma comunidade
de interesses intraestadual. O que se afirma compreende-se tendo em conta, fundamentalmente,
que, na mesma medida em que as liberdades individuais de criação científica, de
ensinar e de aprender são oponíveis ao Estado, também lhe são oponíveis os
interesses que se desenham aquando do respetivo exercício em comum, no quadro
de cada Universidade.
Ora, ainda que admitamos
que as universidades constituem uma categoria autónoma de institutos públicos
administrativos, não se pode ignorar por força do art.76º/2 e concretizada pela
Lei da Autonomia Universitária (lei nº108/88, de 24 de setembro), que elas têm
um estatuto de autonomia constitucionalmente garantido. Cumpre, então
caracterizar administração autónoma estadual, de modo a analisar os moldes em
que as universidades se inserem, no âmbito da mesma.
2.3 Análise
no âmbito da administração indireta
Tem se por administração
autónoma, “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a
constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a
orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou superintendência
do Governo” - segundo o prof. FREITAS DO AMARAL (infra. “curso de Direito
Administrativo”). Prosseguindo, assim, interesses públicos próprios das pessoas
que o constituem, ao contrário da administração indireta que, como vimos,
prossegue atribuições do Estado, fins alheios. A administração autónoma dirige-se
a si mesma, apresentando-se como auto-administrativa. O único poder que
constitucionalmente o Governo pode exercer sobre a administração autónoma é o
poder de tutela (art.199º d) e 229º/4), ora Jorge Miranda e Rui Medeiros, na
anotação do art.199º d) são claros, não há poder de superintendência pois os
fins a prosseguir não são os do Estado, havendo apenas poderes de tutela
“poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra
pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua atuação”.
Podemos então
caracterizar as universidades como figura afim das associações públicas, uma
vez que, a sua autonomia é científica e pedagógica, mas também estatutária,
administrativa e financeira- confere às universidades públicas uma forma de
funcionamento interno de índole corporativa, que levou já à proposta da sua
qualificação como associação coletiva, que irei em seguida refutar. A verdade é
que uma coisa é o modo de funcionamento interno de uma pessoa coletiva, outra é
o substrato. Em primeiro lugar, O RJIES, no seu
artigo 13.º, n.º 2, vem introduzir um elemento de perturbação, já que
estabelece que “as escolas e as unidades de investigação podem dispor de órgãos
de autogoverno e autonomia de gestão, nos termos da presente lei e dos
estatutos da instituição”. Ora, uma leitura do artigo 13.º, n.º 2, do RJIES-
conforme a exigência organizativa das liberdades
de criação científica, de ensinar e de aprender- imporá que os estatutos de
cada Universidade reconheçam autonomia às unidades orgânicas quando lhes
corresponda um substrato associativo relevante do exercício em comum de
liberdades académicas e sempre que lhes corresponda tal substrato.
Em segundo lugar, os
conflitos de interesses entre cada um dos corpos que constituem, o RJIES reflete este aspeto, ao contemplar
diferenciadamente os direitos de participação dos diferentes membros da
comunidade universitária nos respetivos órgãos. Assim, desde logo no que toca
ao conselho geral, estabelece-se no artigo 81.º, que os representantes dos
professores e investigadores devem constituir mais de metade da totalidade dos
membros e que os estudantes devem constituir pelo menos 15% da totalidade dos
membros, este é um dos argumentos que sustentam o facto das universidades não
poderem ser consideradas associações públicas. Em terceiro lugar, o Estado ao
empregar os professores e funcionários, torna-os mais propriamente utentes do
que associados, daí nesse sentido o prof. FREITAS DO AMARAL, e a maioria da
doutrina não admitir as universidades como associações, mas sim como figuras
afins da administração autónoma.
Segundo, VITAL MOREIRA
pode-se ainda caracterizar as universidades como institutos públicos
participados e representativos, “a par da autogestão do pessoal existe
co-administração dos utentes (alunos)”, juntamente com o art.º 48º da LQIP que
considera as universidades “institutos de regime especial”.
3. 3. Posição adotada
Ora, parece-me que a melhor
posição a adotar é a de assumir a natureza jurídica dualista, ou seja,
constituem uma modalidade particular de institutos públicos (estabelecimentos
públicos), caracterizados pelo seu funcionamento participado e por um elevado
grau de autonomia garantido constitucionalmente, ao mesmo tempo têm um
substrato associativo, daí o dualismo dada a relativa autonomia que possuem defendida
supra por FREITAS DO AMARAL, ainda que não sejam caracterizadas como
verdadeiras associações públicas.
4. 4. Conclusão
Concluo ressalvando a complexidade de um
organismo como as Universidades, que à partida parece ser comumente parte do
nosso quotidiano, mas cuja forma de administração e relação com o Estado levanta
“conflitos” extremamente relevantes quanto à forma como se organiza e exerce a
sua autonomia.
Bibliografia
CAETANO, Marcello, Manual de Direito
Administrativo, II, 10ª ed. Almedina
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, vol. I, 4ª edição;
OTERO, Paulo, O poder de substituição em
direito administrativo: enquadramento dogmático-constitucional, 1994
MIRANDA, Jorge. MEDEIROS, Rui;
Constituição Portuguesa Anotada, 2006, Coimbra editora
Ana Flor Rego
Aluna nº 62917
Subturma 12, Turma
B
Comentários
Enviar um comentário