Descentralização e desconcentração: a inevitabilidade e os perigos
Descentralização e desconcentração: a inevitabilidade e os perigos
ÍNDICE
1. Introdução
2. Desenvolvimento
2.1. Distinções conceptuais
2.2. Concretizações práticas dos fenómenos da descentralização e desconcentração, as suas vantagens e perigos
3. Conclusão
1. Introdução
No cenário político-administrativo mundial os fenómenos de descentralização e desconcentração são algo geralmente verificável nos sistemas administrativos nacionais.
Contudo, este movimento de descentralização e desconcentração remonta essencialmente ao período posterior ao nascimento do Estado Liberal. No Estado Liberal o sistema administrativo era centralizado e concentrado. Já no período liberal português viveram-se momentos de verdadeiro "back and forth" legislativo, com constantes mudanças na codificação administrativa resultante das trocas de governo, em que uns determinavam um sistema mais descentralizado e desconcentrado e outros determinavam uma maior centralização e concentração.
A descentralização e desconcentração, mais do que conceitos, são princípios consagrados na Constituição, veja-se o art.267º/2 da CRP, e que assim entende-se serem norteadores da atividade administrativa.
O Professor Marcelo Rebelo de Sousa identifica-os como princípios organizativos e funcionais da Administração Pública, numa dimensão objetiva, permitindo a melhor prossecução do interesse público[i], este que se encontra também consagrado no texto constitucional no art.266º/1 e que numa primeira aproximação o Professor Freitas do Amaral define como "o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum".[ii]
2. Desenvolvimento
Cumpre agora fazer uma distinção entre os dois conceitos e os seus dois antípodas: a centralização e a concentração.
2.1. Distinções conceptuais
Comecemos pela desconcentração, que como já dissemos se contrapõe à concentração e que pode ser entendida como uma exigência da repartição por vários órgãos das competências para a prossecução das atribuições que estão entregues a uma determinada pessoa coletiva. Isto é, verifica-se um processo de "descongestionamento de competências"[iii], permitindo que o poder de tomar decisões não esteja entregue apenas ao superior hierárquico, mas também aos seus funcionários e agentes subalternos, existindo um plano de "distribuição vertical de competências". Assim, facilmente se percebe também o que ocorre num sistema de concentração, em que, nas palavras do Professor Marcello Caetano, "o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar decisões (…) subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele"[iv], existe assim uma clara concentração de poder num só órgão.
Vejamos agora a descentralização, que se contrapõe à centralização e que se traduz numa exigência de que a função administrativa do Estado seja concedida a várias pessoas coletivas e não só ao Estado.[v] Daqui também facilmente se retira o que aconteceria no sentido contrário, isto é, numa realidade de centralização em que o exercício da função administrativa cabe exclusivamente ao Estado.
O Professor Freitas do Amaral assinala a necessidade de realizar uma distinção entre descentralização em sentido jurídico e em sentido político-administrativo.
No primeiro, um sistema descentralizado seria aquele em que a função administrativa está entregue a outras pessoas coletivas territoriais para além do Estado. Veja-se o exemplo de Portugal, com base nos art.235º e 237º, em que se conclui inequivocamente que existe descentralização em sentido jurídico.
No segundo caso, há descentralização quando os órgãos destas pessoas coletivas territoriais, veja-se o caso das autarquias locais, são escolhidos pelas suas populações mediante uma eleição, quando a lei considera que são independentes no planos das suas atribuições e competências, e por último, quando estão sujeitos a uma atenuada tutela administrativa.
Perante esta conceptualização já não é possível uma verificação concreta quanto à realidade nacional, apesar de ser óbvia a existência de descentralização e o mesmo afirma o Professor Freitas do Amaral que confirma a sua existência, mas que entende ter "pouca força" relativamente ao que se verifica noutros países.
A relevância desta distinção é a de perceber se de facto existe uma verdadeira descentralização, porque a existência de apenas uma descentralização jurídica não implica que não exista uma centralização político-administrativa, veja-se o que aconteceu no período do Estado Novo com a Constituição de 1933.
Cumpre esclarecer que estes dois fenómenos não têm uma relação de dependência entre si, ou seja, pode existir um sistema centralizado com desconcentração ou descentralizado com concentração, e as combinações não ficam por aqui. Atualmente, entende-se que a realidade de sistemas concentrados e centralizados é praticamente inexistente, claro que há que ressalvar a situação dos regimes autoritários, mas de modo geral o que se verifica é uma classificação qualitativa, em que se avalia os vários sistemas, concluindo pela existência de uma maior ou menor concentração ou descentralização.
2.2. Concretizações práticas dos fenómenos da descentralização e desconcentração, as suas vantagens e perigos
Tentarei agora fazer um breve exercício de verificação prática para avaliar a realidade nacional decorrente destes dois fenómenos.
Ora, a nível de descentralização esta é evidente em Portugal, a Constituição no já referido art.267º/2 confirma tal orientação. Já na prática torna-se verificável pela variedade de pessoas coletivas públicas que integram os vários tipos de Administração. Veja-se a título de exemplo os institutos, empresas e associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas.
O fenómeno da descentralização é entendido como uma realidade inevitável no seio do Direito Administrativo, especialmente numa Administração prestadora como a que temos atualmente, que se socorre da descentralização administrativa para melhor satisfazer as necessidades coletivas.
As vantagens são várias, uma descentralização permite uma maior eficácia na atividade administrativa, e comecemos pela resolução de problemas a nível local, que com a descentralização cria pessoas coletivas que estão em maior proximidade com a população e por isso, mais bem preparadas para resolver problemas e determinar os focos de ação, o que não seria tão bem realizado num sistema centralizado. A limitação ao poder central é também muito importante e é conseguida através da descentralização, que permite um respeito pelas liberdades locais. A realização do aprofundamento da democracia participativa, vertido no art.2º da CRP, conta com a descentralização para o efeito, pois esta permite uma maior intervenção dos cidadãos na vida pública e nas decisões tomadas em matérias do seu interesse.
Na realidade nacional o fenómeno da desconcentração "opera polimorficamente" como avança o Professor Marcelo Rebelo de Sousa. A primeira classificação pode fazer-se tendo como critério de distinção a consequência de um órgão ficar em supremacia sobre os demais, sendo neste caso vertical, e que se traduz concretamente na hierarquia, inferível através dos art.199º/d e 271º/2 e 3 da CRP. Já a desconcentração horizontal funciona por exemplo a nível de relações interorgânicas de coadjuvação entre os ministros e secretários do Estado ou as de coordenação entre os secretários de Estado nos termos do art.183º/3 da CRP.[vi]
O Professor Freitas do Amaral aponta uma outra classificação de desconcentração que atende ao âmbito em que a desconcentração ocorre, se no âmbito dos serviços da administração, sendo assim uma desconcentração a nível central, ou no âmbito dos serviços da Administração local, neste caso é uma desconcentração a nível local.[vii]
A desconcentração pode ainda ser absoluta ou relativa, no primeiro caso os órgãos alvo da desconcentração tornam-se órgãos independentes, deixando de ser subalternos, enquanto no caso de ser relativa, a desconcentração mantém a subordinação dos subalternos que têm certas competências atribuídas pelo superiores hierárquicos.
Por último, as fornas de desconcentração podem ser duas, a primeira é quando é determinada por lei, sendo designada de originária, e a segunda, a derivada, ocorre mediante um ato praticado pelo superior hierárquico sob permissão legal expressa.
Assim, a nível prático, a delegação de poderes, permitida nos termos do art.44º do CPA, constitui um ato de desconcentração que se pode classificar como derivada.
Relativamente à desconcentração, o Professor Freitas do Amaral aponta como grande vantagem um imperativo de eficiência nos serviços públicos, que beneficiam da desconcentração a nível de maior celeridade na resposta aos problemas e até mesmo a melhor qualidade do mesmo, pois beneficia de uma especialização que permite aprofundar os conhecimentos e capacidades numa questão específica, ao mesmo tempo que diminui o nível de encargos dos superiores, gerando-se assim vantagens para todos os intervenientes.
Contudo, como é óbvio, desvantagens existem, entre elas verifica-se a existência de uma multiplicidade de centros de decisão que põem em causa uma atuação harmoniosa e consistente da Administração.
Por último, um dos inconvenientes tido em conta perante estes dois fenómenos, é o de se verificar o risco de certos órgãos terem como titulares pessoas que não estão verdadeiramente prontas para o exercício da responsabilidade que têm em mãos ou de subalternos que podem não realizar com a mesma qualidade as responsabilidades a que ficam adstritos.
E quanto a este ponto, são vários os exemplos que diariamente nos surgem nos media em que o principio da boa administração é posto em causa, especialmente casos de má gestão. Está na memória de todos os casos de institutos públicos com desvios de fundos ou de autarquias locais com ajustes diretos, que põem em causa a boa administração e os interesses públicos em causa.
Mas entendo que isto não deve de modo nenhum levar à conclusão de que a descentralização ou desconcentração não são solução, até porque orientação contrária esbarraria no art.267º/2 da CRP ou até no art.288º/n.
Assim, penso que que o necessário é um uso correto e atento dos poderes de direção, superintendência e tutela, que permanecem sempre no poder do órgão central e que surgem para conceder o equilíbrio necessário a um sistema descentralizado e desconcentrado, tal salvaguarda é feita na própria Constituição nos termos do art.267º/2/in fine.
3. Conclusão
Em modo de conclusão, finalizando este comentário, parece-me que a desconcentração e descentralização são dois fenómenos inevitáveis num Estado comprometido com a melhor prossecução possível das necessidades coletivas e tal orientação tem consagração constitucional.
Contudo, é também importante não esquecer que não se pode deixar funcionar o sistema sem um uso atento dos poderes de direção, tutela e superintendência, que são criados para garantir o equilíbrio no sistema administrativo.
[i] Sousa, M. R. e Matos, A. S. (2004). Direito Administrativo Geral (Introdução e princípios fundamentais), tomo I. (p.136)
[ii] Amaral, D. F. (2016). Curso de Direito Administrativo Vol.II. (p.33). Coimbra: Almedina
[iii] Amaral, D. F. (2015). Curso de Direito Administrativo Vol.I. (p.690). Coimbra: Almedina
[iv] Caetano, M. (1984). Manual de Direito Administrativo (p.254). Coimbra: Almedina
[v] Sousa, M. R. e Matos, A. S. (2004). Direito Administrativo Geral (Introdução e princípios fundamentais), tomo I. (p.139)
[vi] Sousa, M. R. e Matos, A. S. (2004). Direito Administrativo Geral (Introdução e princípios fundamentais), tomo I. (p.144)
[vii] Amaral, D. F. (2015). Curso de Direito Administrativo Vol.I. (p.692). Coimbra: Almedina
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