E se Portugal tivesse um Conselho de Estado semelhante ao francês?

E se Portugal tivesse um Conselho de Estado semelhante ao francês?

                                                                   - reflexão feita no âmbito da cadeira de Direito Administrativo.
                                                                                                                   Bruna Catarina Jesus dos Santos

ÍNDICE:
1.   Introdução           

a)     Noção de órgão administrativo - deliberativo e consultivo

b)     O Conselho de Estado francês como órgão consultivo supremo de âmbito genérico

2.   Desenvolvimento

c)      Surgimento do Conselho de Estado francês

d)     Composição atual

e)     Funções consultivas e jurisdicionais

f)       Conselho de Estado português e Ultramarino

g)     Reflexão quanto à existência atual de um Conselho de Estado de âmbito genérico em Portugal

3.   Conclusão

h)     Influência internacional do Conselho de Estado francês

4.   Bibliografia e webgrafia



1.   Introdução
a) Noção de órgão administrativo – deliberativo e consultivo
   A Administração Pública pode ser descrita com recurso a três aceções – material, formal e orgânica. Importa, para o entendimento deste post, perceber em que é consiste a última aceção.
   No sentido orgânico, a Administração Pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que têm um objetivo comum – a satisfação das necessidades coletivas. Assim sendo, podemos afirmar que órgãos são, observando-se o disposto no artigo 20º número 1 do CPA, centros institucionalizados que formam e exprimem uma vontade juridicamente imputável à pessoa coletiva.
   Doutrinalmente traçam-se algumas classificações, nomeadamente entre órgãos deliberativos e consultivos. De acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral, órgãos deliberativos «(…) são aqueles que tomam decisões (…)» e consultivos os que «(…) têm por função proferir pareceres, destinados a esclarecer os órgãos deliberativos».

b) O Conselho de Estado francês como órgão consultivo supremo de âmbito genérico
   No topo da administração central de alguns países existe um órgão consultivo supremo, de âmbito genérico. É o caso da França – denominado Conseil d’État – e de outros países que foram inspirados por este modelo francês.
   O Conseil d’État é órgão consultivo do Governo em matéria administrativa e legislativa, e órgão jurisdicional, uma vez que é simultaneamente juiz do Supremo Tribunal Administrativo Francês.

2.   Desenvolvimento
c) Surgimento do Conselho de Estado francês
   Em 1799 Napoleão cria o de Conselho do Estado, no âmbito da Constitution du 22 frimaire an VIII  - texto constitucional que consagra o desejo de ordem da burguesia e de poder pessoal por parte de Bonaparte - tendo como inspiração o anterior Conselho do Rei. Este destinava-se a prestar aconselhamento real em assuntos políticos e de elaboração de leis, auxiliando também o monarca a administrar o reino.
 
d) Composição atual
   O Presidente do Conselho de Estado é o Primeiro-Ministro ou o Ministro da Justiça, apesar de na prática o seu funcionamento caber ao Vice-Presidente.
   É composto por 230 a 300 membros, que se dividem hierarquicamente em três categorias de importância ascendente: auditores, referendários e conselheiros.
Existem duas formas para o recrutamento de auditores. A primeira é pela proposta anual de cinco cargos aos alunos que obtêm melhor classificação na Escola Nacional de Administração (ENA). A segunda é pela nomeação, por parte do Governo, dos membros dos tribunais administrativos e das cortes administrativas, após proposta do Vice-presidente do Conselho de Estado. Além disso, o Conseil d’État pode também integrar conselheiros em serviço extraordinário, nomeados por quatro anos e que são membros apenas das seções administrativas.

e) Funções consultivas e jurisdicionais
  Como referido anteriormente, o Conselho de Estado francês começou por ser um órgão com uma função essencialmente consultiva. O Conselho de Estado emite pareceres que são dirigidos ao Governo, em regra, apesar de também poder aconselhar o Presidente da República ou um Ministro em específico. Trata-se de uma função consultiva genérica, que o legitima a pronunciar-se quanto aos demais aspetos da Administração Pública – secções como o interior, justiça, finanças, social e economia. Importa mencionar que existem órgãos consultivos em cada ministério; a diferença é que o Conselho de Estado é o órgão supremo.
   A consulta pode ser obrigatória ou facultativa. Contudo, em ambos os casos, os pareceres emitidos não são vinculativos (apesar de, na prática, o Governo atuar em conformidade com as opiniões proferidas).
   É obrigatória quanto aos projetos de lei que o governo submete ao voto do Parlamento, para grande parte dos decretos elaborados pelos ministros e expedidos pelo Presidente da República ou pelo primeiro-ministro e para a maioria das decisões administrativas de alcance regulatório e individual.
   É facultativa quando o Governo decide consultar o Conselho de Estado quanto a decisões que pretende tomar ou à elaboração de textos, por exemplo.
   O Conseil d’État, ao abrigo da sua função consultiva, corrige a redação dos textos que lhe são submetidos e verifica se o conteúdo jurídico está conforme a Constituição, leis, regulamentos e princípios gerais de Direito.
   No entanto, foi também referido no meu post, que o Conselho de Estado pode assumir simultaneamente uma função jurisdicional, constituindo o Supremo Tribunal Administrativo da França.
   A França possui uma dualidade de jurisdição – os Tribunais Administrativos e Judicias resolvem os eventuais conflitos. Ou seja, a Administração é independente do poder judicial uma vez que existem os Tribunais Administrativos que são responsáveis por solucionar litígios administrativos. O Conselho de Estado é a instância administrativa mais elevada; nesta função não emite pareceres mas, sim, sentenças que se impõem, com força de lei, aos cidadãos, Governo e à sua administração

f) Conselho de Estado português e ultramarino
   Observando a evolução histórica do Conselho de Estado em Portugal, conclui-se que existiu apenas um período – de 1850 a 1870 – onde o Conselho de Estado foi um órgão político e administrativo. Na sua vertente administrativa, assumia funções de natureza consultiva e contenciosa. Contudo, tendo em conta que o Conselho de Estado Francês é um órgão puramente administrativo e não político, não se efetuou uma aproximação plena a este modelo.
   Em 1870 as funções administrativas relativas à parte contenciosa (e não consultiva) do Conselho de Estado português foram transferidas para um novo órgão – o Supremo Tribunal Administrativo. Também, a revisão de 1982 criou o atual Conselho de Estado português, consagrado no artigo 141º e seguintes da CRP, sendo um órgão de aconselhamento político do Presidente da República.
   Já no plano da administração ultramarina esta aproximação foi total. Em 1642, D.João IV criou o Conselho Ultramarino, que manteve o seu funcionamento até 1974, com a descolonização. Foi um órgão de natureza administrativa unicamente, com funções consultivas e contenciosas (funcionava como Supremo Tribunal Administrativo relativamente a questões do contencioso ultramarino). Portanto, o modelo português neste plano teve origem no modelo francês.

g) Reflexão quanto à existência atual de um Conselho de Estado de âmbito genérico em Portugal
   Após longa exposição sobre o Conselho de Estado francês, chegamos ao ponto fulcral do post: e se Portugal tivesse um Conselho de Estado igual ao francês, na atualidade?
   Considero que se deve responder a esta pergunta defendendo a essencialidade e utilidade da existência do mesmo: devido à dupla função, consultiva e contenciosa, que o Conseil d’État possui, tendo em conta as respetivas tarefas (ver alínea e)), concluo que assegurar-se-ia uma submissão efetiva da administração portuguesa ao Direito; i.e, operar-se-ia em conformidade com a lei, podendo funcionar como uma das principais garantias do Direito em Portugal.
   No entanto, também admito que uma posição contrária pudesse ser adotada, dado que, à primeira vista, a existência de um Conselho de Estado com dupla função, jurisdicional e consultiva, simultaneamente, poderia pôr em causa a imparcialidade do juiz - o Conselho poderia ser chamado a examinar, na sua vertente jurisdicional, a conformidade com a lei de um decreto adotado pelo Conselho de Estado. Mas a verdade é que tal não acontece. Vigora uma regra que determina que um membro do Conselho de Estado não pode participar na formação de uma sentença que examine a legalidade de uma decisão se ele tiver contribuído para a emissão de um parecer sobre essa decisão. Portanto, o fundamento desta crítica acabaria por desaparecer.
   Assim sendo, na minha opinião, seria vantajoso para Portugal a reforma do atual Conselho de Estado português, seguindo-se o modelo francês.

3.   Conclusão
h) Influência internacional do Conselho de Estado francês
   Em 1799, com o surgimento do Conseil d’État,, Napoleão Bonaparte exigiu a criação de Conselhos de Estado da mesma natureza em países vizinhos, que estavam sob dominação francesa. Foi o caso de Portugal, que, contudo, acabou por não produzir um Conselho de Estado igual ao francês, uma vez que as suas funções contenciosas acabaram por desaparecer com o nascimento do Supremo Tribunal Administrativo.
   Porém, a influência de França na história internacional não se registou somente com esta imposição. Mesmo em países que não possuem qualquer instituição de Governo desse gênero, fez-se notar por meio de jurisprudência que elaborou, tendo-se como uma das mais importantes fontes de direito internacional.

   Termino fazendo referência ao pensamento de MAURICE HAURIOU: «o Conselho de Estado [francês] é a consciência da administração, pois que, como a consciência, ele aconselha e julga.»

4.  Bibliografia e webgrafia
AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, volume I, 2015
https://www.conseil-etat.fr/pt/
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/2751/1/1984%20RSP%20ano.41%20v.112%20n.2%20abr_jun%20p.63-67.pdf
https://www.youtube.com/watch?v=0ybYFBk0F4M&t=483s
https://fr.wikipedia.org/wiki/Conseil_d%27%C3%89tat_(France)#Histoire

Bruna Catarina Jesus dos Santos