Porque é que "Eles" dizem que em Portugal vigora o sistema de tipo francês?

 

Mas afinal, Portugal segue ou não o Sistema Administrativo de tipo francês?

 

 

Pretende-se no presente artigo, fazer um brevíssimo estudo analógico do sistema de organização administrativa português, com o objetivo final de comprovar que este decorre do sistema de tipo francês.

 

 

I.                 I.

Foi notável a evolução histórica da Administração Pública, em especial, na Europa. O sistema tradicional de organização administrativa seguiu caminhos diversos um pouco por todo o velho continente, levando-nos a poder considerar três grandes tipos de sistema: o sistema tradicional, o sistema britânico e o sistema francês. É essencialmente sobre este último que incide o presente artigo.

Em primeiro lugar, torna-se pertinente estabelecer um conceito base de sistema de organização administrativa. Podemos tomar este conceito como um método  jurídico de controlo, fiscalização e condução da Administração Pública de um Estado.

Neste sentido, e como podemos desde logo perceber, é possível encaixar neste conceito diversas fórmulas que cumpram o objetivo de controlar e comandar a Administração.

 

II.              II.

Vejamos como se constitui o Sistema Francês.

Este sistema é pautado pela influência da Revolução Francesa nas ideias dos homens. Daqui resultou a implementação da ideia fundamental da necessidade de separar os poderes. As experiências históricas que decorreram da centralização dos poderes em poucas entidades nunca trouxe finais felizes.

Outra característica do Sistema Francês é o facto de se basear na ideia de Estado de Direito, e consequentemente, reger-se desde logo pelos princípios centrais deste modelo estatutário.

A centralização também caracteriza este sistema: também na sequência da Revolução Francesa, tornou-se evidente a necessidade de construir um aparelho administrativo capaz. Para tal, várias foram as mudanças no paradigma administrativo, ditando o aparecimento de Municípios, de Departamentos e de Autarquias, por exemplo.

Outra questão bastante vincada neste sistema é o facto de a Administração ser julgada por Tribunais próprios – os Tribunais Administrativos. Esta é uma necessidade que se figurou essencial, uma vez que o Estado não pode, imperativamente, ser equiparado ao povo na hora de apreciar a sua conduta. Até á criação dos Tribunais Administrativos, verificaram-se fortes tumultos sociais precisamente por o povo considerar injusto o facto de a Administração ser julgada nos mesmos moldes que o comum cidadão.

Urgia a formulação de regras próprias que regulassem a Administração e desta realidade surge outra característica do sistema francês:  a existência de uma relação de subordinação da Administração perante o Direito Administrativo. O Estado não é nem pode ser julgado pela Lei Civil, mas sim por Lei formulada com esse mesmo propósito, adaptada às circunstâncias da Administração, diversas das dos particulares.

O Sistema Francês reconhece ainda o privilégio da Administração prévia, o que significa que é reconhecida á Administração a autoridade suficiente para se autorregular, o que lhe permite impor decisões administrativas aos particulares. Esta realidade demonstra bem o ius imperium da Administração.

Por último, é de destacar que no sistema de tipo francês, pese embora a questão da administração prévia, os cidadãos gozam de um sistema de garantias que lhes permite a defesa contra abusos vindos da administração. Estas garantias são concedidas através dos Tribunais Administrativos.

Estas são as principais características que permitem perceber a essência do Sistema de Organização Administrativa surgido em França. Contudo, o sistema foi sofrendo alterações ao longo dos tempos, culminando no seguinte:

Perda do caráter centralizado, passando a admitir uma maior autonomia dos órgãos que compõem a Administração. Mais recentemente, a ideia é mesmo a de descentralizar, transferindo algumas funções do Estado para a Administração Local e Regional.

As relações Estado-Particulares passaram a ser discutidas e fiscalizadas em sede de Tribunais Judiciais, perdendo-se de certa forma a essência do Tribunal Administrativo, á época de Napoleão.

A Administração passou, nalgumas circunstâncias, a ser regida pelo Direito Privado.

Os cidadãos passaram a poder recorrer aos Tribunais Administrativos com o propósito de fazer cessar a eficácia de atos, considerados abusivos dos seus direitos, praticados pela Administração.

Por último, a evolução das garantias dos particulares tendeu para a possibilidade de os Tribunais Administrativos poderem não apenas declarar a anulação dos atos praticados pela Administração, como também podem declarar os atos que a Administração tem de praticar de modo a evitar tais situações, sob pena de ilicitude em caso de desobediência.

O que é certo é que a Doutrina maioritária defende que o Portugal segue este modelo de organização.

Vamos, então, perceber porquê.

 

III.            III.

Em Portugal, parece evidente que esteja enraizada a ideia de separação de poderes. Encontramos, dentro do nosso Sistema de Organização Administrativa a tripartição dos poderes: poder executivo; poder legislativo e poder judicial. Quanto a este aspeto, o sistema português é concordante com o sistema de tipo francês.

Quanto á questão do Estado de Direito, desde 1974 que Portugal se afirma como um Estado de Direito, que respeita os princípios a este modelo associados, nomeadamente a liberdade, a dignidade da pessoa humana e a democracia. Veja-se, a este propósito: artigos 24º e seguintes CRP; artigo 3º a 12º CPA, por exemplo. Também quanto a este domínio se confere a similitude entre o sistema português e o sistema de tipo francês.

Relativamente á centralização, em Portugal observa-se a supremacia do Governo relativamente às demais entidades da administração. É o Governo que conduz a administração direta e exerce poderes de superintendência e de tutela sobre a administração indireta e autónoma (apenas tutela). Apesar desta ideia de hierarquia, a meu ver fundamental, a administração pública em Portugal (artigo 2º / 4 CPA) não perde toda a sua autonomia e encontra-se, de algum modo, descentralizada. Neste sentido, acaba, também neste parâmetro, por seguir a evolução do sistema de tipo francês.

Quanto á sujeição da administração aos Tribunais Administrativos, regista-se em Portugal a existência de tribunais administrativos, organizados em 3 instâncias: Tribunais Administrativos e Fiscais, Tribunais Centrais Administrativos e o Supremo Tribunal Administrativo. Estes tribunais dedicam-se á resolução de conflitos entre Estado-Particulares e entre órgãos da administração – artigo 3º lei nº 15 / 2002 - pelo que podemos concluir que há, de facto, uma subordinação da administração a estes tribunais especializados, tal como acontece no sistema de tipo francês.

Também em Portugal, a Administração é submetida a normas especialmente criadas para o efeito. Esse é, inclusivamente, o propósito da cadeira de Direito Administrativo. Assim, também neste parâmetro os sistemas português e de tipo francês coincidem.

Quanto às garantias dos particulares, em Portugal os cidadãos têm a possibilidade de se defenderem contra decisões administrativas que se considerem ofensivas dos seus direitos. Há, nomeadamente, o direito de queixa, denúncia e oposição administrativa, que permitem aos cidadãos a instauração de processos contra a administração, podendo desencadear ações sancionatórias para a própria administração, como consequência da prática de determinado ato violador de direitos dos cidadãos. Neste sentido, o sistema português aproxima-se do sistema de tipo francês.

Por último, resta-nos analisar a questão do privilégio da execução prévia. Muito se tem discutido quanto á vigência deste instituto em Portugal, a propósito da reforma do CPA. Há mesmo quem afirme que a intenção do Legislador seria a de erradicar o privilégio da execução prévia do ordenamento português.

Com o novo CPA, extingue-se de facto o poder de autorregulação / tutela da administração, surgindo, no artigo 176º CPA a figura da execução coerciva dos atos administrativos pela administração. Para confirmar esta ideia, o artigo 183º CPA estabelece que os atos praticados pela administração carecem de decisão judicial para poderem ser executados pela própria administração.

Contra todas estas previsões, a vigência deste regime está dependente de diploma autónomo – artigo 8º / 2 do decreto lei de aprovação do novo CPA.

Até á aprovação do diploma, podemos aceitar a ideia de que vigora em Portugal o privilégio da execução previa. A partir da sua aprovação, parece chegar ao fim este instituto proveniente do sistema Napoleónico e que aproximava fortemente o sistema português ao modelo francês.

 

IV.

Podemos então afirmar, com base em toda a analogia feita, que é do sistema de tipo francês que Portugal mais se aproxima, no que toca á organização administrativa.

Claro que a adoção dos modelos de administração culmina, inevitavelmente, em adaptações especificas e necessárias às necessidades e ideologias vigorantes no país que o “acolhe”.

 

 

Bibliografia

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2015 – pp. 87 a 114.

https://dre.pt/pesquisa/-/search/280920/details/maximized

https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=dfcb42a0-6643-416f-a597-7bc88526703d

 

 Beatriz Bárbara