A Dissecação da Hierarquia Administrativa

 

A Dissecação da Hierarquia Administrativa

1.      Introdução

A hierarquia administrativa é um elemento fundamental da organização administrativa no âmbito dos serviços públicos, nesta medida, pretendo realizar uma dissecação metafórica da mesma, analisando a hierarquia em todas as suas virtudes para uma maior clarificação do conceito. A exposição do tema prender-se-á com as suas características mais essenciais, como veremos de seguida.

2.      Definições Conceptuais

A hierarquia administrativa é, em primeiro lugar, a organização dos serviços públicos de acordo com o critério da verticalidade, assunto que será explorado posteriormente. Neste sentido, a organização dos serviços públicos de acordo com o Professor Marcello Caetano poderá afirmar-se como consistindo “(…) unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respetivo chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto.”[1]. Já o Professor Cunha Valente define a hierarquia como o “(…) conjunto de órgãos administrativos de competências diferenciadas mas com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação (…)”[2].

2.1 Modelo Vertical vs. Horizontal

Ora, de acordo com o Professor Freitas do Amaral[3], a hierarquia é o modelo de organização vertical constituído por dois ou mais órgãos que detêm atribuições comuns. Partindo da conjetura de verticalidade, podemos distinguir a hierarquia como horizontal (baseada no trabalho em equipa ou na colegialidade e no princípio do consenso e na coordenação paritária, ou seja, que não se orientam por um esquema hierárquico) e vertical (que unifica uma relação jurídico-formal entre órgãos empenhados na prossecução de atribuições comuns e agentes envolvidos nas mesmas tarefas), sendo esta última o modelo português.

É imediata a perceção de que o conceito de hierarquia é amplo[4], não obstante, existe alguma divergência doutrinária na precisão da hierarquia, ainda que o consenso seja maioritário, observamos a definição do Professor Paulo Otero: o autor afirma que a hierarquia administrativa consiste num modelo de organização vertical através do qual se estabelece um vínculo jurídico entre uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa coletiva, conferindo-se a um deles a competência para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos (que se encontram adstritos a um dever legal de obediência) e ainda que o superior hierárquico tem a «plena disponibilidade da vontade decisória» do subalterno, estabelecendo o Direito Administrativo a “irrelevância do caráter livre da vontade decisória” dos subalternos[5]. O Professor Freitas do Amaral contradiz as afirmações anteriores e defende que “o subalterno não é autómato, nem um escravo, nem uma máquina (…)”. Racionalizando deste modo a posição do sujeito subalterno, reafirmando que escolhe livremente se obedece ou não ás ordens do superior, não obstante que a desobediência possa acarretar sanções.

2.2 Hierarquia Externa vs. Interna

Para além da distinção entre o modelo hierárquico vertical e horizontal, importa ainda distinguir a hierarquia externa e interna:

A hierarquia interorgânica ou externa surge no quadro da pessoa coletiva pública, é de estrutura vertical, estando em causa a repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em nome da pessoa coletiva. Os subalternos praticam atos administrativos, não se limitando a desempenhar atividades. São atos externos, projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito e atingem particulares.

A hierarquia interna (como chefia dos serviços) é um modelo de organização que tem por âmbito o serviço público no qual a hierarquia interna é uma hierarquia de agentes. Fundamentalmente existem vínculos de superioridade e subordinação entre os agentes administrativos, não estando em causa diretamente o exercício da competência de uma pessoa coletiva pública, mas sim o desempenho de tarefas de um serviço público. Denomina-se interna por ser um fenómeno que pertence ao interior de um organismo, sem qualquer projeção exterior.

Em suma, a hierarquia que interessa ao Direito Administrativo é a externa, que reflete a repartição vertical de competências entre os órgãos; a interna é um conceito organizativo que designa a divisão vertical de tarefas entre agentes.

3. Estrutura Organizativa

3.1 Princípio da legalidade[6]

Com o surgimento do Estado Social de Direito, o princípio da legalidade deixa de ser um mero limite da atividade administrativa e passa a ser o seu fundamento, contrariamente ao que se observava no Estado Liberal. A Administração passa a pautar-se por regras jurídicas, sendo suscetível de controlo pelos tribunais e deste modo conferindo aos particulares garantias efetivas de respeito pela legalidade. O princípio da legalidade torna-se corolário do princípio constitucional da subordinação da Administração à Constituição e à lei, enquanto elemento de um Estado democrático.

3.2 A hierarquia como relação jurídica funcional[7]

A existência de uma especial relação orgânico-funcional é inerente ao conceito de hierarquia administrativa. Esta relação reside em dois fatores correlativos: a supremacia de um órgão sobre a atividade dos restantes e a inerente subordinação do subordinado expressa no dever de obediência. Assim sendo, a hierarquia administrativa comporta uma relação interorgânica funcional composta por um lado ativo (poderes do superior) e por um lado passivo (dever de obediência dos subalterno).

4. Poderes do Superior

Em relação aos poderes do superior sobre o órgão subalterno, o superior compreende 3 poderes: o poder de direção, de controlo e poderes dispositivos da competência.

4.1 Poder de direção

Dentro dos poderes de direção[8] deparamo-nos com duas subdivisões, o poder de direção e de competência e o poder de direção e legalidade.  O primeiro traduz-se na faculdade do superior hierárquico emanar comandos vinculativos a todos os órgãos subordinados, que por sua vez podem ser específicos (ordens no caso de uma situação concreta) ou gozarem de aplicação generalizada e abstrata (instruções); O segundo aplica-se dentro dos comandos hierárquicos que se integram no poder de direção (ordens e instruções acima referidas) e são destinados a assegurar o bom funcionamento da Administração. A força jurídica dos comandos reside na relação estabelecida entre o seu autor (superior hierárquico) e os seus destinatários (subalternos). Concluímos que existe uma subordinação geral do poder de direção à juridicidade, não obstante o reconhecimento da existência de uma legalidade especial cujo fundamento se encontra no princípio da legalidade.

4.2 Poder de Controlo

Por sua vez, no poder de controlo encontramos respetivamente: o poder de inspeção, o poder de supervisão e o poder disciplinar.  

O poder de inspeção[9] confere ao superior hierárquico várias faculdades, permitindo-o desencadear por iniciativa própria ou por solicitação de terceiro uma dupla fiscalização da legalidade e de mérito da atividade dos subalternos. O poder de supervisão consiste na faculdade de o superior hierárquico revogar, modificar ou suspender (total ou parcialmente) os atos praticados pelos subalternos, poderes que podem variar em função dos termos da repartição legal de competências (artigos 142º nº1, 166º e 174º nº1 do CPA)[10]; Em termos doutrinais, tanto o Professor Paulo Otero como o Professor Freitas do Amaral concordam que a faculdade de revogação é o elemento essencial do poder de supervisão. Por último, o poder disciplinar é exercido quando a atividade de um eventual subalterno verifique a existência de irregularidades sob pena de ser uma ação repressiva como a aplicação de uma sanção ao autor do ato praticado. O poder disciplinar surge como corolário lógico do poder de direção.

4.3  Poderes dispositivos da Competência

Por último mas não menos importante, o poder de dispositivos da competência[11], que engloba tanto o poder de resolução de conflitos de competência, o poder de delegação, como o poder de substituição primária. O primeiro poder remete para uma situação em que haja dois ou mais órgãos considerados competentes ou incompetentes, pelo que compete ao superior hierárquico decidir qual é órgão competente. De acordo com o Professor Freitas do Amaral, este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um subordinado ou através de pedido formulado por um administrado interessado. O segundo poder, o poder de delegação, consiste numa faculdade atribuída por lei a um órgão (delegante) mediante a qual ele tem a possibilidade de escolher entre duas formas legais de prosseguir a sua competência: ou a exercer em exclusivo ele próprio ou permitindo a outro órgão o exercício ainda que em forma de concorrência através de um ato de delegação. O terceiro poder é o poder de substituição primária, que é visto doutrinalmente de forma incerta, porém, confere ao superior a faculdade de praticar atos primários em matéria de competência do subalterno.

5. Disposições finais

Note-se que existem diversas aceções de «hierarquia» que não relevam para o Direito Administrativo, como a hierarquia dos tribunais (os tribunais de primeira instância acrescem a outros de número menor), a hierarquia dos postos (para designar o sistema em que os funcionários vão passando de postos menos elevados para outros de maior relevância, em função da qualidade de serviços demonstradas e tempo de atividade) ou a hierarquia política.

Releva determinar se estamos perante certos fatores, seja um vínculo de subordinação do ponto de vista jurídico, característico da hierarquia administrativa, um poder de direção ou dever de obediência, sendo que relações de confiança podem ser sancionadas pelos mecanismos da responsabilidade política (alusão ao último caso referido) sem que se trate de uma verdadeira hierarquia administrativa.

 

6. Bibliografia

·         Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo 5ª edição (Imprensa da Universidade de Coimbra: 2017), p.97;

·         Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Volume I 3ª edição (Almedina), p.806 a p.815;

·         Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo 10ª edição, 2009 (Âncora), p.159 a 161; 

·         Otero, Paulo, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 (Coimbra editora), p.75 a p.147;

·         Cunha Valente, A hierarquia administrativa, Coimbra, 1939 p.45;

·         Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo vol. I, 10ª edição, 2010 (Almedina)- p.245;

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[1] Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo vol. I, 10ª edição, 2010 (Almedina)-op. cit. p.245

[2] Cunha Valente, A hierarquia administrativa, Coimbra, 1939- op. cit. p.45.

[3] Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Volume I 3ª edição (Almedina), p.806 a p.815.

[4] Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo 10ª edição, 2009 (Âncora), p.159 a 161; 

[5] Otero, Paulo, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 (Coimbra editora), p.399;

[6] Otero, Paulo, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 (Coimbra editora), p.88;

[7] Ibid., p.108;

[8] Ibid., p.109;

[9] Otero, Paulo, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 (Coimbra editora), p.135;

[10] Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo 5ª edição (Imprensa da Universidade de Coimbra: 2017), p.97;

[11] Otero, Paulo, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 (Coimbra editora), p.140;

Trabalho realizado por:

Ivana Gomes, TB, subturma 12