A experiência das PPP em Portugal

Francisco Sousa Monteiro, nº 62707

O Estado português tem a competência e o dever de fornecer aos cidadãos uma multiplicidade de serviços públicos, nomeadamente a saúde pública (artigo 64º da CRP) e a educação (artigo73º da CRP), e de fornecer infra-estruturas básicas que permitam o funcionamento da sociedade, como por exemplo hospitais e escolas públicas (artigo 75º da CRP).

Nos anos 90, popularizou-se o recurso a parcerias público-privadas para construção, financiamento e manutenção de infra-estruturas, e para a concessão de serviços, não só em Portugal como no mundo inteiro. Esta popularização deve-se, em parte, pela emergência do New Public Management, uma abordagem administrativa sobre a organização dos serviços que coloca as funções de prestação de serviços não só na esfera pública, como era colocada anteriormente, como também as coloca na esfera privada.

Uma parceria público-privada pode ser definida como um contrato entre o sector público e uma entidade privada, em que esta presta um serviço de acordo com os requisitos definidos no contrato, e pela qual é remunerada pela entidade pública. Neste contrato, o Estado é denominado por concedente e a entidade privada de concessionário. Assim, se o Estado concedesse a uma empresa privada o serviço de construir e preservar uma auto-estrada, esta voltaria a inserir-se no sector público após a conclusão da duração do contrato de concessão.

O modelo da parceria público-privada contém vantagens que justificam o seu uso, nomeadamente um menor gasto do orçamento público nas infra-estruturas e nos serviços públicos; na possibilidade da realização de vários projetos num período de tempo mais reduzido; na partilha dos riscos entre o sector privado e o sector público; e numa maior eficácia na realização dos projetos públicos, devido à intervenção do ente privado. O risco consiste na medição do grau de incerteza na obtenção do retorno esperado numa determinada aplicação financeira ou investimento financeiro.

Porém, este modelo é acompanhado de desvantagens como a tentativa de desorçamentação, ou seja, os governos utilizam o modelo das PPP de forma a evitar restrições orçamentais. Outra desvantagem é a possível queda na qualidade dos serviços, gerada pela falta de concorrência à qual o ente privado é sujeito. O custo de financiamento do privado tem tendência a ser superior ao financiamento do público, o que constitui uma desvantagem significativa. Por fim, o privado responde aos seus acionistas privados e não aos eleitores e aos cidadãos, contrariamente ao que acontece no caso do Governo, o que pode originar conflitos de interesses entre o ente privado e o ente público. De forma a prevenir estes conflitos, é necessária intervenção da Administração Pública nas PPP, de forma a controlar e monitorizar estas.

As PPP surgiram em Portugal em 1993, com a construção da ponte Vasco da Gama pela Lusoponte, uma empresa privada que atualmente é concessionária da ponte Vasco da Gama e da ponte 25 de Abril, até 24 de março de 2030. Adquiriram regime legal em 2003 através do Decreto-Lei nº86/2003, de 26 de abril, que regula extensivamente o processo de criação de parcerias público-privada.

Atualmente, Portugal tem mais de 30 PPPs, situando-se mais de metade destas no setor rodoviário. O recurso a estas parcerias permitiu o desenvolvimento rápido de várias infra-estruturas, o que não seria possível caso se recorresse a contratação tradicional.

Todavia, a experiência portuguesa das PPPs não tem sido somente positiva. Existiram vários projetos cuja necessidade destes é questionável, como é o caso de alguns projetos de auto-estradas, que não possuem tráfego suficiente ou benefícios suficientes para se justificar a construção destas.

Adicionalmente, foram concluídos vários contratos pouco vantajosos para o Estado, quer pelo seu custo quer pelos seus riscos. Segundo o jornal “Público”, em 2017 o Estado gastou cerca de 1136 milhões de euros em PPPs no setor rodoviário.

Finalmente, as PPPs têm tendência a ter uma duração quantificada em décadas, como é o caso da Lusoponte, que é concessionária da ponte Vasco da Gama desde 1994 até 2030.

Em Portugal, as PPPs foram utilizadas de forma a alcançar a desorçamentação do investimento, sendo construídas várias infra-estruturas de forma a manter o crescimento económico, sem prejudicar a posição orçamental (essencialmente, o investimento não era contabilizado para o défice do ano em que este foi realizado). Porém, esta desorçamentação resultou, mais tarde, em encargos futuros onerosos e na celebração de contratos que não atuam de acordo com o interesse público.

Um bom exemplo é o caso da Câmara de Braga e a Sociedade Gestora de Equipamentos de Braga (SGEB). A SGEB era uma PPP que se dedicava à construção de campos de futebol com relvados sintéticos em Braga, e tinha uma duração contratual de 30 anos. Esta PPP previa um investimento de 65 milhões de euros, porém apenas foram concretizados 35 milhões devido à paragem das obras. Anualmente, a Câmara de Braga paga cerca de 6,5 milhões de euros de rendas relativas aos equipamentos contruídos pela SGEB. Adicionalmente, é importante notar que, apesar do contrato durar cerca de 30 anos, um campo desportivo de relva sintética tem uma duração de cerca 15 anos, o que não justifica a duração do contrato.

Existem vários motivos que justificam estas más experiências resultantes das parcerias público-privadas em Portugal.

O primeiro é a rápida utilização das PPPs, num curto período de tempo, apesar da inexperiência dos governos neste tipo de negócio. As PPPs só obtiveram um regime legal em 2003, que introduziu um processo longo e complexo de formação de contratos de parcerias público-privadas, de forma a verificar se é necessário que o projeto seja feito neste modelo, verificar as capacidades do ente privado de modo a concluir se a intervenção deste no projeto é benéfico ou não, e possibilitar um maior controlo da parceria através da fiscalização e acompanhamento desta. Todavia, na altura em que este regime legal entrou em vigor, já tinham sido concluídos vários contratos com entidades privadas, que não passaram por este processo, não sendo assegurado a atuação destas em conformidade com o interesse público.

O segundo motivo é o uso das parcerias público-privadas de forma a desorçamentar as construções efetuadas por estas. Não houve uma consideração dos impactos futuros económicos negativos que estas parcerias iriam ter. O caso da Câmara de Braga é um exemplo de como a tentativa de desorçamentação tem tendência a acabar por ter consequências onerosas futuras no orçamento.

O terceiro motivo é a inexistência de estudos prévios que permitissem concretizar o comparador do setor público. Este comparador encontra-se presente no artigo 6º/1 alínea a) do Decreto-Lei 111/2012 e no artigo 19º/2 da LEO de 2001, e visa a análise comparativa prévia entre os custos associados à realização do projeto caso este seja efetuado pelo Estado ou outro entre público, e os custos associados à realização do projeto caso este seja efetuado por uma parceria público-privada. A inexistência destes estudos prévios em várias parcerias público-privadas resultou na necessidade de compensação financeira concedida pelo Estado ao ente privado durante a execução do contrato, e em várias renegociações.

O quarto motivo são os erros presentes neste modelo quanto à procura do projeto. Vários projetos de PPP foram realizados com espectativas muito elevadas acerca da utilização destes. O metro sul do Tejo consiste num sistema de transportes públicos fornecidos através de metros de superfície, e o seu concessionário é a empresa Metros Transportes do Sul. Supostamente, este sistema de metro iria ter um tráfego de cerca de 80 a 90 mil passageiros diários. Todavia, o tráfego efetivo revelou-se ser abaixo dos 31 mil passageiros diários, menos de metade do tráfego previsto durante as negociações. Este caso não é o único em Portugal que salienta o optimismo excessivo da procura, e este pode ter origem na excessiva duração de um contrato de concessão. Esta duração reduz significativamente a pressão colocada aos entes privados concessionários de optimizar os projetos em torno da projeção de uma procura-base o mais realista possível, visto que os pagamentos são efetuados ao longo da duração do contrato.

Finalmente, a desequilibrada alocação dos riscos danificou a eficácia do parceiro privado. Apesar do ente privado encarregar-se, na generalidade, dos riscos da construção, da disponibilidade e dos riscos financeiros, o risco da procura tem sido alocado tendencialmente no ente público, o que desencoraja o ente privado a ter uma maior eficiência que compense os custos financeiros que acompanham este risco.

Conclui-se que o modelo das parcerias público-privadas constitui um instrumento através do qual é possibilitada a construção e manutenção de várias infra-estruturas, independentemente se o país encontra-se ou não com restrições orçamentais de tal modo significativas que impediriam a realização destes projetos por apenas o Estado. Todavia, é requerida cautela quanto à sua utilização, visto que o excessivo recurso deste modelo coloca em causa a sua eficácia e os seus benefícios, e tornando-se mais onerosa que útil. Através dos erros cometidos ao longo destes 27 anos, pode-se afirmar certamente que é necessário repensar o método de aplicação das parcerias público-privadas, de modo a evitar cometê-los novamente.

Bibliografia

Sarmento, Joaquim Miranda. Parcerias Público-Privadas. Fundação Francisco Manuel dos Santos e Joaquim Miranda Sarmento.

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