A Hierarquia administrativa- Superior e subalterno

 

A Hierarquia administrativa- Superior e subalterno

ÍNDICE

I.                    INTRODUÇÃO

II.                 DESENVOLVIMENTO

a)      Doutrina acerca da definição de Hierarquia Administrativa

b)      Poderes do superior

c)      Deveres do subalterno

III.              CONCLUSÃO

IV.              BIBLIOGRAFIA

 

I.                   Introdução

Ao longo do tempo, é notória a evolução do direito administrativo, a vários níveis. Na questão da hierarquia administrativa também podemos evidenciar que houve, efetivamente, uma evolução até aos dias de hoje.

A hierarquia surge da organização dos serviços públicos segundo um critério vertical. Apesar das várias doutrinas acerca da definição de hierarquia administrativa, poder-se-á entender que a hierarquia administrativo é, nada mais nada menos, que o modelo de organização administrativa vertical, em que é constituído por vários órgãos que estão ligados por um vínculo jurídico que confere o poder de direção ao superior e consequentemente, o poder de obediência ao subalterno.

 

II.                Desenvolvimento

a)      a) Doutrina acerca da definição de Hierarquia Administrativa

O professor Marcello Caetano, define a hierarquia como sendo num ordenamento de unidades, em que em cada departamento há um chefe que é considerado superior, e que por sua vez, há chefes subalternes de vários graus, que têm como encargos, as responsabilidades e tarefas. Nesta ordem hierárquica, há o poder típico da superioridade que é o poder de direção, que por sua vez corresponde para o subalterno, o dever de obediência.

Para o Paulo Otero, é essencial primeiro determinar que a hierarquia é um fenómeno jurídico complexo; o poder de direção é o elemento essencial da hierarquia, pelo que não há hierarquia sem poder de direção, mas não pode existir poder de direção sem hierarquia administrativa; há uma supremacia da vontade do superior perante o subalterno.

Assim, de modo geral, são três os traços gerais que caracterizam este modelo hierárquico. Tais como, o facto de haver um vinculo entre dois órgãos ou mais para poder existir a relação de superior e subalterno, outro é o facto de ser indispensável que o superior e o subalterno atuem para a prossecução de atribuições comum e por fim, haver um vinculo jurídico constituído pelo poder de direção e o dever de obediência que dá origem à chamada relação hierárquica.

Antes de analisar os poderes supramencionados é necessário ainda ter com conta que dentro da hierarquia administrativa, existe a hierarquia interna e externa. Isto é, a hierarquia comporta duas modalidades, em que a  hierarquia interna é um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o serviço público. É um modelo que considera a estrutura vertical como diretriz, para estabelecer o ordenamento das atividades em que o serviço se traduz e, portanto, esta é considerada a hierarquia de agentes. Nesta há sobretudo vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos. Não se trata da atribuição de competência entre órgãos, mas da divisão de trabalho entre agentes. Não está em causa o exercício da competência da pessoa pública, mas o desempenho regular das tarefas de um serviço público. Em conclusão, há assim um modelo vertical de organização dos serviços em que há diferentes entre superiores e subalternos”.

Pelo contrário, a hierarquia externa surge no quadro da pessoa coletiva pública. A diretriz que aqui é considerada, serve para estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a competência consiste e, portanto, poder-se-á dizer que a hierarquia externa é uma hierarquia de órgãos. Os vínculos de superioridade e subordinação estabelecem-se entre órgãos da Administração. Assim, Os subalternos não se limitam a desempenhar atividades, mas praticam atos administrativos. São atos externos, projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito. Importa aqui que os subalternos são, também eles, órgãos com competência externa. 

b)     b)  Poderes do superior

Posto isto, cabe analisar a questão dos poderes atribuídos ao superior. Antes de mais há que atender à divergência doutrinária existente entre o Professor Paulo Otero e o Professor Freitas do Amaral. Deste modo, o Professor Paulo Otero agrupa os poderes do superior em: poder de direção, poderes de controlo (nos quais integra os poderes de: inspeção, supervisão e disciplinar) e poderes dispositivos da competência (nos quais integra os poderes de: resolução de conflitos de competência, de delegação e de substituição primária). Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral não agrupa os poderes, e reconhece menos poderes, sendo que reconhece como os três principais: o poder de direção, de supervisão e disciplinar. Reconhece ainda o poder de inspeção, o poder de decidir recursos, o poder de decidir conflitos de competência e o poder de substituição.

Efetivamente, o poder de direção é a faculdade do superior poder dar ordens e instruções, ao subalterno. Ordens essas que se traduzem em comandos normativos individuais e concretos e instruções que se traduzem em comandos gerais e abstratos. Há quem considere, como por exemplo o professor Paulo Otero, que a definição mais adequada é aquela que refere que há comandos vinculativos emanados pelo superior hierárquico a todos os órgãos que são por ele subordinados.

O superior não se encontra também impedido de emanar diretivas sobre a atividade dos subalternos, conferindo deste modo, a estes uma maior liberdade de ação na concretização dos objetivos determinados. Este poder é suscetível de abranger todas as atividades dos órgãos hierarquizados, independentemente da competência destes últimos.

Por fim, este poder não carece de consagração expressa, isto é, não é necessário que a lei refira expressamente a existência deste poder, contudo ele existe porque decorre da natureza das próprias funções de superior hierárquico.

Outro dos poderes é o poder de supervisão. Este poder será, assim, o poder do superior hierárquico revogar, modificar ou suspender, total ou parcialmente, os atos praticados pelos subalternos. Este pode ser exercido de duas formas, por iniciativa do próprio superior ou por recurso hierárquico por parte do interessado. A supervisão pode fundamentar-se em razões estritamente jurídicas e em razoes de oportunidade e conveniência.

O Poder disciplinar é também um dos poderes em causa, que consiste na capacidade do superior punir o subalterno, mediante a aplicação de sanções legalmente previstas como consequência de infrações cometidas. É importante salientar que o poder disciplinar não é uma mera garantia de cumprimento dos comandos hierárquicos do superior. Tal poder, ao ser suscetível de incidir diretamente sobre a esfera jurídica do subalterno, determina da parte deste uma maior preocupação no cumprimento da legalidade na concretização do dever de boa administração.

Relativamente ao Poder de inspeção, este consiste na competência do superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos serviços e de mandar proceder a inquéritos ou processos disciplinares. É um poder instrumental dado que é com base nas informações por este recolhidas que o superior irá decidir usar ou não um dos três poderes principais.

O Poder de decidir conflitos de competência é também um dos poderes do superior e este embora tanto o Professor Freitas do Amaral como o Professor Paulo Otero consagrem este poder, o Professor Paulo Otero integra-o no conjunto dos poderes dispositivos da competência. Verificando-se uma situação face à qual dois ou mais órgãos se consideram competentes (conflito positivo) ou incompetentes (conflito negativo) para a resolução de determinado assunto, compete ao superior hierárquico decidir qual o órgão competente. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos subordinados, ou através de pedido formulado por um administrado interessado. Contrariamente ao defendido na maior parte da doutrina, o Professor Paulo Otero considera que o superior, pode não só decidir entre um dos dois órgãos, como pode considerar ter a lei conferido a competência em questão a um órgão alheio ou ainda considerar que a competência para o exercício recai sobre ele.

No que diz respeito ao Poder de delegação este poder apenas é consagrado pelo Professor Paulo Otero, que o integra no conjunto dos poderes dispositivos da competência. Este poder consiste na faculdade atribuída por lei a um órgão, mediante a qual este tem a possibilidade de escolher entre duas formas legais de prosseguir parte da sua competência, ou seja, ou a exerce em exclusivo, ou permite que outro órgão a exerça em concorrência, através de um ato de delegação.

Tendo em conta o Professor Freitas do Amaral, este é o único que considera como poder do superior o Poder de decidir recursos, isto é, o poder do superior reapreciar os casos que foram em primeiro lugar decididos pelos subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar os atos impugnados.

O decreto-lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro, referente ao Código do procedimento administrativo,  nomeadamente no artigo 44º, evidencia que quando há Relação hierárquica é que se pode deduzir que há delegação de poderes. Para tal, é necessário que primeiramente, existia uma lei de habilitação, ou seja, uma norma que menciona os órgão que podem delegar as suas competências (44º/3), de seguida, é necessário a existência de 2 órgãos (delegante e delegado) e por fim é necessário haver um ato de delegação.

Efetivamente, o artigo 47º menciona quais os requisitos para o ato de delegação, que entre eles destaca-se o facto de ter de haver essa especificação dos poderes que são delegados. Destaco também como artigo importante, o 49º, na medida em que expressa quais os poderes do delegante ou subdelegante. Poderes esses que vão desde emitir diretivas, ou instruções vinculativas para o delegado; até avocar, anular, revogar, substituir o ato praticado pelo delegado ao abrigo da delegação.

 

Por fim e não menos importante, temos o Poder de substituição, sendo que parte da doutrina não o considera como verdadeiro. O poder de substituição é a aptidão do superior exercer legitimamente competências conferidas, por lei ou delegação de poderes, ao subalterno. Por um lado, o Professor Marcello Caetano e o Professor Paulo Otero, entendem que tal poder existe verdadeiramente. Porém, o Professor Freitas do Amaral entende que, em regra, a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição, ou seja, que este poder não é válido. Sustenta, aliás, a sua posição invocando as finalidades que levam a lei a desconcertar a competência dos superiores nos seus subalternos: melhor prossecução do interesse público pelos órgãos situados na maior proximidade dos problemas a resolver e mais ampla proteção dos direitos e interesses dos particulares, através da possibilidade de controlo da primeira decisão pelos superiores hierárquicos.

 

c)      Deveres dos subalternos

 

Portanto, se há por um lado um poder há, consequentemente do outro lado, um dever, isto é Posto isto, aos poderes do superior corresponde certos deveres dos subalternos. Deste modo, o dever de obediência tem haver com a obrigação que o subalterno tem de cumprir as ordens e instruções que lhe são dadas pelos seus superiores hierárquicos, em objeto de serviço ou sob a forma legal. Para uma melhor compreensão destes deveres, há que ter em conta o Decreto-Lei nº 24/84 de 16 de janeiro, do estatuto disciplinar, em concreto o artigo 3º/4 que trata de identificar quais são os deveres gerais, e estes são: a) dever de isenção; b) dever de zelo; c) dever de obediência; d) dever de lealdade; e) dever de sigilo; f) dever de correção; g) dever de assiduidade; h) dever de pontualidade. No toca a este tema, o dever que merece tremenda importância é o dever de obediência que à luz do artigo 3º/7 significa “acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e com a forma legal”.

Há que ter em consideração o facto de não existir o dever de obediência em situações que o camando emane de quem não seja legitimo superior do subalterno. Situações estas como por exemplo, casos em que o superior não é órgão da administração. Também é considerado como outra das situações em que não existe o dever de obediência nos casos em que uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno ou quando tenha ido dada verbalmente se a lei exigia que fosse escrita. Assim à luz da legislação, o artigo 73º/8 LGTFP (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas), não há dever de obediência: senão em relação aos comandos emanados de legítimo superior hierárquico, em objeto de serviço e com forma legal; não há dever quando o cumprimento do comando implique a prática de um crime (art. 271º, n.º3 CRP e 177º, n.º5 LGTFP) ou quando os comandos provenham de ato nulo (art. 162º, n.º1 CPA).

O Professor Paulo Otero levanta a questão do fundamento para a obediência aos comandos ilegais se traduzir numa exceção ao princípio da legalidade. Conclui, aliás, que não, porque resulta da própria lei ser legal o cumprimento de uma ordem ilegal. É uma legalidade especial circunscrita ao âmbito interno da atividade administrativa. Porém, o Professor Freitas do Amaral não concorda com esta teoria. Para este autor, as leis ordinárias que imponham o dever de obediência a ordens ilegais só serão legítimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes à CRP. Esta exige a subordinação aos órgãos e agentes administrativos à lei (art. 266º, n.º2). Porém, há um preceito constitucional que expressamente legitima o dever de obediência às ordens ilegais que não impliquem a prática de um crime (art. 271º, n.º3). Conclui, pois, que o dever de obediência às ordens ilegais é uma exceção ao princípio da legalidade, mas é uma exceção que é legitimada pela própria CRP.

De acordo com o Professor Freitas do Amaral, na qual partilho do mesmo entendimento, a competência do superior hierárquico nunca engloba a competência do subalterno. Na sua opinião o poder de desconcentração não pode ser esquecido ou afastado através do poder de substituição, pois protege o interesse público e o interesse dos privados.

 

III.             Conclusão

Em suma, poder-se-á dizer que dificilmente, se encontra um serviço público que não precise deste modelo de organização pois haverá sempre um grau de hierarquia. Estes poderes e deveres supramencionados são bastante importantes e estão presentes na realidade atual e é devido a estes que há uma dependência do subalterno em relação ao superior, que dá origem a que haja a tal hierarquia administrativa. É assim, nesta relação que assenta a nossa organização administrativa vertical.

 

IV.             Bibliografia  

FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4ª edição, 2015,

PAULO OTERO, Conceito e fundamento da hierarquia administrativa, 1992,

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2010

 

 

 Celine Castelluzzo Filipe- 62901, sub 12, TB