Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo

 

Análise comparativa da evolução e situação atual dos sistemas anglo-saxónico e francês:

 

No dealbar do surgimento do Direito Administrativo, sensivelmente no século XVIII, a oposição entre os sistemas britânico e francês era gritante. O fosso existente entre estes dois sistemas prendia-se à pureza teórica de cada um dos modelos.

Porém, como todos os sistemas, estão sujeitos a mudanças que provocam a sua adaptação as novas circunstâncias e, consequentemente evoluem.

Destarte, afigura-se pertinente analisar as razões pelas quais estes modelos se aproximaram, isto é, importa refletir no porquê do esbatimento das diferenças entre estes dois sistemas.

A convergência entre os dois modelos operou-se por força da necessidade de agilizar a máquina administrativa e adaptá-la à quantidade crescente de tarefas do Estado, não obstante o seu caráter pouco intervencionista em alguns sistemas, o Estado foi vendo o seu papel como garante da satisfação dos particulares crescer numa sociedade de risco. Nesta sociedade risco a Administração Pública é a responsável pela definição de planos para lidar com o risco. Assim, existindo um aumento da intervenção dos poderes públicos, cresce, forçosamente, devido à sociedade de risco em que vivemos, o direito que os regula.

•        Análise Comparativa:

Feito um sumário da questão, passaremos à análise comparativa da evolução destes sistemas:

O professor Freitas do Amaral considera organização administrativa como categoria relevante, defendendo que a centralização, in casu da administração britânica se deve a uma conjuntura própria, pautada, essencialmente, pelo aumento da burocracia central, a existência de novos serviços locais do Estado e a progressiva passagem de poderes, outrora da esfera municipal, para órgãos regionais, sujeitos a maior fiscalização governamental.

No polo oposto, professor Vasco Pereira da Silva não julga a organização administrativa, um aspeto relevante na distinção destes sistemas, por considerar a separação dela advinda um pouco anacrónica, própria do século XVIII e XIX, uma vez que a evolução da máquina administrativa levou obrigatoriamente a uma fragmentação.

A administração francesa, contrariamente à britânica, perde de forma paulatina o seu caráter centralizado, por meio da autonomização dos órgãos de poder intermédios e da reforma descentralizadora, que permitiu a “delegação” de algumas tarefas estatais, para órgãos regionais.

O controlo jurisdicional da Administração é outro dos aspetos que importa relevar nesta análise comparativa. Neste âmbito o cerne da questão é perceber se existe contencioso especializado, isto é, será que a matéria do litigio condicionado o seu julgamento.

Em Inglaterra irrompem numerosos administrative tribunals, especializados em razão da matéria que julgam. Portanto, não são verdadeiros tribunais, courts, são antes entidades para-jurisdicionais, órgãos administrativos independentes, criados junto da Administração central, que têm como missão solucionar querelas de Direito Administrativo, atendendo a critérios de legalidade.

Nesta medida, os administrative tribunals são vistos como entidades para-jurisdicionais, equiparadas aos órgãos jurisdicionais, mas sem o serem.

Enquanto entidades para-jurisdicionais, agem como garantes da legitimidade do processo de tomada de decisões, isto é, verificam se a tomada de decisões segue os tramites legais, se são tomadas due  the process of law (procedimento devido, encadeado e organizado), que confere legitimidade de atuação à Administração.

Porém, em Inglaterra, os tribunais administrativos cingem-se à primeira instância. Na segunda instância já se está perante um tribunal comum.  

Contrariamente, em França, as relações entre particulares e o Estado foram bastante fomentadas e submetidas à fiscalização por tribunais judiciais.

Quais são as razões que baseiam a crença de aproximação dos dois modelos e o porquê de ser uma aproximação ilusória?

Primeiramente, os administrative tribunals ingleses, em pouco ou nada se assemelham aos tribunaux administratifs franceses e a administração inglesa continua sujeita ao controlo dos tribunais comuns.

De seguida, os tribunais judiciais cada vez mais interventivos nas relações Administração-particulares, em França por força do aumento de casos em que a Administração sob a alçada do direito privado. No entanto, a aproximação da Administração aos sujeitos particulares, não obsta à prevalência dos tribunais administrativos relativamente ao controlo e aplicação de Direito Administrativo por parte dos tribunais administrativos, 

Concluindo, os dois modelos apresentam diferentes níveis de jurisdição.

O modelo Francês tem tipos de tribunal administrativo: tribunais administrativos centrais e Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, tem dois níveis de jurisdição. O modelo anglo-saxónico, no polo oposto, opta pela especialização do tribunal, apenas na primeira instância, em caso de recurso os tribunais competentes são tribunais comuns e em última instância, o tribunal superior de sua majestade.

 

•        Direito regulador da Administração:

Relativamente ao direito que regula a atuação administrativa, tem vindo a verificar-se uma aproximação progressiva entre os dois modelos.  

Numa primeira a fase, durante a transição do Estado Liberal para o Estado Social de Direito há implícito um movimento marcadamente social responsável pelo aumento do intervencionismo económico inglês e pelo crescimento da função prestadora da administração britânica, que conduziu ao surgimento de inúmeras leis reguladoras da função administrativa.

A administração francesa, por sua vez, teve de passar a adequar-se ao direito privado: empresas públicas, por força da natureza económica da sua atividade vêem-se obrigadas a atuar de acordo com o direito comercial, serviços públicos, sociais e culturais vinculados a atuar em conformidade com o direito civil…

A nova realidade aproxima indubitavelmente os dois sistemas, uma vez que em França o Direito Administrativo não visa a regulação dos privilégios da Administração, mas sim os poderes e deveres da administração, que têm correspondência com os direitos dos particulares, visto que o Direito Administrativo atual regula relações jurídico-administrativas entre sujeitos, com o mesmo estatuto de igualdade.

Pese embora a maior importância do costume e da jurisprudência no Reino Unido comparativamente a outras fontes, esta valorização não passa de uma praxis, de um hábito, pois, no limite, a fonte principal é comum, quer no sistema inglês, quer no sistema francês: a lei.

Concluindo, as diferenças relativas ao tópico em em questão são escassas.

 

•        A Execução das decisões da Administração:

No que respeita à execução das decisões administrativas, a proximidade entre os dois sistemas não é tão notória. 

Neste domínio o que se questiona é a detenção de poderes de auto-tutela pela Administração, ou seja, afere-se se a Administração pode executar direta e imediatamente um ato próprio,  um ato administrativo, ou se está subordinda a poderes de heterotuetela, in casu por parte dos tribunais e só pode executar as suas decisões após a intervenção de um tribunal. 

No sistema britânico, os administrative tribunals revelam-se como não sendo tribunais administrativos em sentido próprio, ou pelo menos não o são na mesma medida que os franceses.

Todavia, as suas decisões dos administrative tribunals, seguem  um verdadeiro procedimento administrativo e com efeitos vinculativos para os particulares, nõ necessitando de confirmação ou homologação judicial para produzirem eficácia geral.

Assim, verificamos que estes tribunais possuem poderes idênticos aos do poder executivo francês, como  o privilégio da execução prévia (faculdade de a  administração obrigar o particular a acatar o seu ato administrativo, sem  recorrer à intervenção de um tribunal). 

Contrariamente, em França os particulares têm mecanismos de  suspensão da eficácia das decisões unilaterais da Administração Pública, recorrendo aos tribunais administrativos, o que se traduz na execução das decisões apenas depois do assentimento de um tribunal administrativo, caso um particular o tenha requerido. 

Neste sentido, o desenvolvimento do princípio da legalidade mitigou a existência de poderes de auto-tutela, passaram a existir apenas quando a lei prevê, não constituindo um privilégio da Administração. Resumidamente, em ambos os sistemas os poderes de execução estão sujeitos à sua previsão expressa pela lei e serão limitados pela mesma.

 

•        Garantias dos Particulares:

Finalmente, importa dissecar o tópico respeitante às garantias jurídicas dos particulares. 

Em Inglaterra os tribunais estão impedidos de ocupar o lugar  da Administração, exercendo os poderes que a lei lhe confere, mas de forma discricionária. Assim, os particulares veem as suas garantias reduzidas a figuras como o mandamus e a prohibition, comandos que permitem aos tribunais comuns ingleses estender o controlo jurisdicional da acção administrativa. 

Em França não é assim, os tribunais adquirem de forma paulatina poderes declarativos relativamente à Administração. Este cenário traduz-se no impedimento da condenação das autoridades administrativas enquanto executam determinada tarefa, embora possam anular atos ilegais e declarar ilicitos os atos dos órgãos e agentes administrativos quando são disformes à lei. 

Em síntese, tanto um sistema como outro salvaguardam os particulares face à Administraçao Pública, através de uma figura que já nos é familiar, o Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça, instituição de origem nórdica, é adotada no Reino Unido como Parliamentary Commisioner for Administration e, em França como Médiateur.

 

•         Conclusão: 

Depois da análise comparativa exaustiva feita acima, importa fazer um sumário comparativo de ambos os sistemas.

            Primeiramente, a pedra basilar de cada um dos sistemas é distinta, logo também as soluções e a técnica jurídica o serão. Porém é de notar a aproximação efetiva entre ambos os sistemas.

Atualmente, apesar da aproximação entre modelos, ainda existem divergências fraturantes como fiscalização da Administração Pública pelos tribunais: os comuns, na Grã-Bretanha (unidade de jurisdição) e administrativos, em França (dualidade de jurisdição).

De acordo com Vasco Pereira da Silva, a unidade e a dualidade dos sistemas já não está em voga, relevando mais o seu grau de especialização, devendo ser este o critério de distinção.

O professor aponta para a necessidade de alguma especialização no âmbito do contencioso administrativo, dada a complexidade destes litigios a a maior especialização dos juízes permitiria um julgamento mais eficaz e célere. 

            Ademais,  a integração de ambas as nações na União Europeia, fomentou bastante a aproximação entre os seus sistemas. O processo de europeização tem vindo a diluir as diferenças entre sistemas e os sistemas em si,  visto que o Direito Europeu tem vindo a suplantar a tradição jurídica de cada Estado membro e alvitra a construção de um ordenamento jurídico comunitario (ius commune), que ultrapassará a individualzação dos Estados, facto que, certamente, será impactante no Direito Administrativo. 

Em conclusão, este debate no nossos dias é meramente histórico, o que não lhe retira utilidade, uma vez que é um auxiliar na compreensão das soluções hodiernas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Bibliografia:

• - DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Manual de Direito administrativo – volume I, Almedina, 3ª edição, 2016
• DA SILVA, VASCO PEREIRA, Em busca do acto administrativo perdido, Almedina, 1ª edição, 2016
• Apontamentos das aulas teóricas e práticas.

 

 

 

                                                                                                            Maria Beatriz Caniço

                                                                                                            nº 63042, Turma B