Análise da Delegação de Poderes à luz do acórdão do STA, datado de 14.12.2011
Índice
1. Introdução
2. A delegação de poderes
3. Particularidades do regime da delegação de poderes
4. Resumo do acórdão do STA de 14.12.2011
5. Análise do acórdão do STA de 14.12.2011
6. Conclusão
7. Bibliografia
8. Jurisprudência
1.
Introdução
A temática da delegação de poderes é um
dos temas centrais e de elevada importância para o estudo de Direito Administrativo.
De facto, a delegação de poderes, é uma situação que ocorre constantemente no
funcionamento da Administração pública. A repetição sistemática destes atos de
delegação representa uma concretização do princípio da desconcentração,
princípio consagrado na constituição ao qual a Administração Pública está
subordinada.
2. A delegação de poderes
O princípio da desconcentração está
consagrado constitucionalmente no artigo 267º da Constituição da República Portuguesa
(doravante CRP). E pode ocorrer de duas formas: pode ser originária ou, por
outro lado, derivada.
A desconcentração originária é aquela que
decorre da lei, isto é, a lei define desde logo competência entre os órgãos que
repartem os poderes.
A desconcentração derivada, por sua vez,
não decorre imediatamente da lei, necessitando de um ato específico para que se
possa definir a existência de delegação.
Assim, pode se concluir que a delegação de
poderes deriva da desconcentração derivada. Esta delegação de poderes ocorre
quando a lei designa que um determinado órgão passa a ter competência para
praticar determinados atos, permitindo, também, que essa competência seja
delegada para outro órgão. Esta necessidade da delegação de poderes estar expressamente
prevista na lei não gera divergência na doutrina, uma vez que, conforme
menciona André Gonçalves Pereira, “essa característica resulta natural e
necessariamente do caráter de ordem pública da competência”. Segundo o Professor
Diogo Freitas do Amaral e, de acordo com o que foi estabelecido pelo legislador
nos artigos 44º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (daqui em
diante CPA), a delegação de poderes é definida como o “ato pelo qual um órgão
da administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria,
permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos
administrativos sobre a mesma matéria”.
3.
Particularidades do regime da delegação de
poderes
Para se considerar que há uma delegação de poderes são necessários estar preenchidos 3 requisitos:
Primeiro, é necessária a existência de uma lei designada de lei de atribuição, ou seja, uma lei segundo a qual há permissão para um determinado órgão delegar os seus poderes num outro órgão. Importa salientar que a delegação de poderes só pode ocorrer se estiver prevista na lei, tal como afirma o professor Freitas do Amaral, a competência é “irrenunciável” e “inaliável”.
Segundo, para além da lei de habilitação,
é também exigida a existência de dois órgãos, isto é, um órgão delegante e um
órgão delegado.
Terceiro, é necessário um ato de delegação,
ou seja, um ato que permita ao delegado praticar atos em relação a matérias que
são da competência do delegante.
Importa referir que, só pode ocorrer delegação
de poderes quando estamos perante a mesma pessoa coletiva, não pode haver delegação
de poderes entre duas pessoas coletivas diferentes, uma vez que, a delegação,
implica haver um superior hierárquico e um subalterno. Deste modo, sempre que não
estejam preenchidos todos estes requisitos cumulativamente, não ocorre, de
facto, delegação de poderes.
Por fim, convém referir que há diferentes
espécies de delegação, a delegação de poderes restrita e ampla. No entanto, e
em especial quando falamos de delegação ampla, há que ter em conta que o artigo
45º CPA alínea a) exclui a possibilidade de que a totalidade dos poderes de um
órgão possa ser delegada, uma vez que isso representaria uma total
desresponsabilização do desempenho do seu cargo do delegante bem como pelo
facto de existirem competências que, pela sua natureza, não podem ser
delegadas.
4. Resumo
do acórdão do STA de 14.12.2011
O acórdão em causa refere-se a um litígio no
qual foi instaurado um procedimento disciplinar a um professor do 1º ciclo do
ensino básico. No seguimento desta ação foi proposta uma aplicação de pena de
demissão, com sustentação no facto de o professor “ausentar-se do serviço sem justificar as faltas”. Importa
referir, nesta fase, um dado relevante, que esta pena de demissão foi aplicada
pelo Secretário de Estado e Adjunto da Educação. Ora, a questão que aqui se
coloca é a de se saber se a Ministra da Educação poderia, de facto, delegar
estes poderes no SEAE. De acordo com o artigo 116º/3 do Estatuto da Carreira
docente, “a aplicação das penas expulsivas é da competência do Ministro da
Educação”. Segundo o que consta no acórdão este ato de delegação da Ministra da
Educação foi praticado ao abrigo do artigo 9º da Lei Orgânica do Governo (na
sua versão anterior, uma vez que o acórdão é datado de 14.12.2011)
que dispõe no sentido que “Cada ministra/o
é substituída/o na sua ausência ou impedimento pela/o secretária/o de Estado
que indicar ao Primeiro-Ministro ou, na falta de tal indicação, pelo membro do
Governo que o Primeiro-Ministro designar, nos termos do n.º 2 do artigo 185.º
da Constituição”, bem como segundo os artigos 35º e 36º do CPA. O
professor acabou por impugnar o ato de delegação, alegando a exclusividade da Ministra
da Educação para aplicar penas expulsivas, tudo ao abrigo do artigo do ECD supramencionado,
bem como pelo facto do ato de delegação em questão não preencher os requisitos
do artigo 47º do CPA, afirmando que a formulação do ato de delegação da
Ministra não conseguia genérico e, por conseguinte, também não seria
específico. Apoiado nestas razões, o Professor do 1º ciclo orientou
a sua defesa na sustentação que havia um vício da incompetência e que aquele
ato de delegação seria ilegal.
Na primeira instância a decisão foi no
sentido de não se ter verificado nenhum dos vícios invocados pelo autor, pelo
que a ação foi julgada improcedente. Deste modo, o autor interpôs um recurso ao
Tribunal Administrativo Norte que, por sua vez, anulou o ato impugnado com
fundamento no vício de incompetência do seu autor. O que o TCA veio invocar
para fundamentar a sua decisão foi que o ECD no seu artigo 116º determina que
aquela competência é exclusiva da Ministra da Saúde, pelo que não pode ser
delegada ao Secretário de Estado da Saúde, tendo sido a pena de demissão
aplicada por um órgão incompetente.
Após esta decisão do TCA Norte, o
Ministério da Saúde veio a interpor recurso da decisão daquele. O Ministério da
Educação, de modo a fundamentar a sua discordância da decisão tomada pelo TCA
Norte, invocou os seguintes argumentos: Apesar
de se tratar de uma competência exclusiva, não significa que esta seja uma
competência indelegável; que esta delegação de poderes foi relativa a uma
competência da Ministra da Saúde, pelo que o facto de ter sido delegada de
forma genérica não implica a invalidade da delegação, uma vez que a delegação
pode ser ampla e genérica. Concluindo-se, assim, que o SEAE podia,
efetivamente, aplicar aquela pena de demissão ao professor do 1º ciclo.
5. Análise
do acórdão do STA de 14.12.2011
Por forma a
compreendermos melhor a questão da delegação de poderes e em que circunstâncias
esta pode ocorrer, analisamos a decisão tomada pelo STA com base nas alegações
do Ministério da Educação.
Quanto à competência exclusiva, trata-se
de uma competência que, embora normalmente seja reservada ao superior
hierárquico, esta, pode ser exercida também pelo subalterno mediante o facto de
isso acontecer por lei. Neste cado, há uma competência exclusiva da Ministra da
Saúde que é indiscutível, contudo, não existe nenhuma disposição normativa que
proíba a delegação de competências exclusivas, há apenas, uma limitação em
relação à delegação de poderes segundo a qual as competências de um órgão não
podem ser totalmente delegadas. Quanto a esta questão, é fundamental verificar as
três conceções quanto à natureza da delegação, uma vez que o entendimento desta
questão será distinto conforme a tese adotada.
De acordo com a tese da alienação, o ato
de delegação consiste na alienação daquela competência, passando essa
competência para a esfera do delegado. Tese com a qual descordamos.
Por sua vez, ao abrigo da tese da autorização, defendida nomeadamente, pelo Professor
Marcelo Caetano, o ato de delegação de poderes confere ao delegado uma
“competência condicional”, ou seja, o delegado, mesmo antes da delegação de
poderes, já tem competência para praticar os atos em causa, mas está sujeita à
permissão do delegante, ou seja, tem que haver autorização prévia do delegante
para o delegado.
Por último, a tese defendida pelo
Professor Diogo Freitas do Amaral, a tese da transferência de exercício,
determina que o delegado não está a exercer uma competência própria, mas sim
uma competência que cabe ao delegante. Havendo, neste caso, uma “transferência
do delegante para o delegado”. Desta forma, o SEAS pode ver delegados em si poderes
da Ministra da Saúde, o que não implica que aquele tenha de ser dotado de
competência para o fazer anteriormente ao ato de delegação.
Quanto ao facto de se tratar de uma habilitação
genérica, a lei permite que a delegação pelo órgão delegante ocorra a qualquer momento,
pelo que basta apenas uma lei de habilitação para o ato poder ser praticado
entre os diversos tipos de órgãos que estejam abrangidos por aquela, ou seja,
permite uma pluralidade de atos. Esta delegação de poderes, conforme dispõe o
artigo 44º/ 3 e 4 CPA, ocorre nos casos de delegação entre o superior
hierárquico e o subalterno, entre o órgão principal e o órgão adjunto ou
substituto e ainda entre os órgãos colegiais e os seus presidentes. Neste caso
concreto, tratando se de uma competência ampla e genérica, significa que a
Ministra da Saúde delega uma grande parte dos seus poderes, não a totalidade, como
é óbvio, e esta delegação abrange a prática de uma pluralidade de atos,
conforme já referido no presente documento.
6. Conclusão
Resumindo, com base nesta análise do
acórdão do STA de 14.12.2011 e de acordo com os argumentos apresentados pelo STA, julgo
que a decisão deste atende a todas as normas respeitantes ao regime da
delegação de poderes. É relevante, nesta matéria, atender ao regime consagrado
no CPA, observando cada pressuposto e cada conceito subjacente à delegação de
poderes. Nos casos em que exista uma maior dificuldade em aferir os
pressupostos de aplicação deste regime, é importante analisar profundamente
cada conceito, sem confundir, por exemplo, a exclusividade de uma competência
com a sua incapacidade de delegação. Assim, o Professor do 1º ciclo deverá,
efetivamente, tal como definido no acórdão final, ser alvo da aplicação da pena
de demissão.
7. Bibliografia
PEREIRA, André Gonçalves, Da Delegação de Poderes em Direito Administrativo, Coimbra Editora.
8.
Jurisprudência
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