Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 214/2011, 16 de maio – Revogação de um decreto regulamentar sobre o modelo de avaliação do desempenho dos docentes

 

Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 214/2011, 16 de maio – Revogação de um decreto regulamentar sobre o modelo de avaliação do desempenho dos docentes

Índice

1.      Introdução

1.1  O que é a administração pública? Como se organiza? Quais os seus objetivos e competências?

1.2   Regulamentos governamentais- decretos regulamentares

2.      2.1 Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional nº214/2011, 16 de maio

2.2 Posição do Tribunal Constitucional

3.      Conclusão

 

1.      Introdução

1.1 O que é a administração pública? Como se organiza? Quais os seus objetivos e competências?

Entende-se por administração pública, em sentido orgânico como o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.  Já materialmente, consiste na atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com vista à satisfação regular e contínua das atividades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, obtendo para o efeito recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. É, pois, uma atividade regular, permanente e contínua dos poderes públicos com vista à satisfação de necessidades coletivas, prosseguindo o interesse público.

De acordo com o art. 266º/1 da CRP, “a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.  Por sua vez, segundo o nº2 do referido artigo, “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé”. Fica assim solenemente estabelecido o princípio da submissão da Administração Pública à lei, entendida esta em sentido amplo, de modo a considerar a Constituição. Contudo, esta submissão da Administração à lei e à Constituição, não invalida a existência do princípio da separação dos poderes que irá ser desenvolvido infra, a propósito do acórdão a analisar.

         1.2 Regulamentos governamentais- decretos regulamentares

É no exercício da Administração Pública em cujo Governo é o órgão central (art. 182º CRP), que surgem os regulamentos. O CPA no seu art. 135º define os regulamentos como “as normas jurídicas gerais e abstratas que no exercício de poderes administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”, sendo, pois, verdadeiramente uma lei em sentido material e constituindo fundamento para a prática de atos administrativos.

O art. 143º do CPA elenca um conjunto de normas que constituem parâmetro de validade dos regulamentos, conjunto este que se designa por bloco de legalidade. Neste bloco insere-se a Constituição, o direito europeu e as convenções internacionais, a lei ordinária, os princípios gerais do Direito Administrativo e outros regulamentos de hierarquia superior.

Regulamentos independentes: contém disciplinas tendencial ou parcialmente inovatórias, carecendo, para poderem ser editados, que uma lei defina a competência objetiva ou subjetiva para a sua emissão, devendo os mesmos assumir a forma de decreto regulamentar no caso de serem aprovados pelo Governo (art. 112º/6 CRP).

Regulamentos autónomos: normas administrativas (independentes ou de execução) emitidas por órgãos integrados na Administração autónoma, que prossegue interesses próprios.

Regulamentos de execução: dispõem de menor densidade reguladora, limitando-se a complementar ou a concretizar normas legais (art. 112º/7 CRP).

O nº 6 do art. 112º da CRP impõe que os regulamentos independentes do Governo assumam a forma de decreto regulamentar.  

2.       

2.1 Análise do Acórdão do Tribunal Constitucional nº214/2011, 16 de maio

Neste contexto, o Acórdão 214/2011 acerca do método de avaliação do desempenho dos docentes, aborda a sobreposição de um decreto da A.R (84/XI) a um decreto regulamentar (2/2010, de 23 de junho) por meio de uma tentativa de revogação. Assim, aborda-se a problemática da relação entre a lei e o decreto regulamentar. Deparamo-nos, pois, com um problema relativo ao princípio da separação de poderes.  

O princípio da separação de poderes veda à lei a faculdade de absorver integralmente, no plano vertical, mediante uma matéria que se caracterize pelo seu carácter singular, o universo material útil correspondente ao exercício da função administrativa deixando-a sem campo próprio de atuação.  A separação e interdependência de poderes não significa uma ideia de correspondência entre separação de órgãos e separação de funções. A interdependência vem referida no art. 111º/1 e exprime uma lógica de colaboração e articulação funcional.

O Governo é, como já foi referido, o órgão superior da Administração Pública, posição esta concretizada pelo art. 199º. Contudo, questiona-se a possibilidade de extrair da Constituição uma reserva governamental de administração.

A jurisprudência constitucional evoluiu substancialmente quanto a esta matéria, considerando agora, pelo Acórdão 1/97, em reafirmado em parte pelo 24/98 que não existe uma reserva geral específica de administração em favor do Governo.

Relativamente ao princípio da separação de poderes há uma enorme discussão e divergência doutrinárias. A ideia mais consensual é a de que, não existindo uma reserva geral de regulamento, a lei parlamentar pode, em razão da sua hierarquia superior, revogar normas regulamentares e pré-ocupar domínios antes regidos por regulamentos. Tal facto não invalida, contudo, que o Governo tenha um núcleo da função administrativa para si reservado, núcleo este que constitui um limite ao poder revogatório.

Neste sentido, Paulo Otero defende que a A.R se encontra proibida por carecer de competência administrativa externa, de se substituir ao Governo, garantindo assim à Administração Pública um espaço de execução normativa.  É precisamente relativamente a este ponto que surge o acórdão 214/2011 do Tribunal Constitucional, garante da difusa reserva da administração do Governo.  O seguinte acórdão aborda especificamente a questão da aplicação do art. 199º, alínea c) da CRP.

2.2   Posição do Tribunal Constitucional

De acordo com o TC, a Constituição não restringe o âmbito da competência legislativa em geral, nem confere ao Governo uma reserva de competência originária regulamentar em certas matérias. O que consagra o art. 199º, c) não corresponde a uma reserva de regulamento, na medida em que a lei não pode ultrapassar um determinado nível de pormenorização de modo a deixar sempre ao Governo, enquanto titular do poder regulamentar, um nível de complementação normativa. O TC apenas admite a existência de um núcleo da atividade administrativa imune a apropriações abusivas por parte do poder legislativo.

Esta questão da reserva regulamentar não é consentânea na doutrina. Jorge Miranda e Rui Medeiros levantam objeções a este entendimento, baseando-se na dimensão positiva do princípio da separação de poderes que dificilmente tolera que o Parlamento seja um órgão constitucionalmente adequado para regular certas matérias cuja regulação pressupõe um conhecimento mais aprofundado. Assim, estas matérias são suscetíveis de regulação por um ato legislativo, mas carecem de outras que aprofundem a matéria sobre a qual versam. Estes autores afirmam ser duvidoso que a reserva da Administração se esgote no âmbito das reservas específicas suscetíveis de ser recortadas a partir da interpretação do art. 199º.

O Acórdão 2014/2011 julgou a inconstitucionalidade de dois artigos (1º e 3º) do Decreto da Assembleia 84/XI que aprovava a revogação do atual modelo de avaliação de desempenho dos professores, revogando o decreto regulamentar 2/2010, de 23 de junho. Além disso, pronunciou-se ainda pela inconstitucionalidade consequente das restantes normas do mesmo Decreto da Assembleia da República.

Art. 1º - “Até ao final do presente ano letivo, o Governo inicia o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano letivo.” 

Art. 2º - “Para efeitos de avaliação do desempenho de docentes, e até à entrada em vigor do novo modelo de avaliação, são aplicáveis os procedimentos previstos no Despacho n.º 4913-B/2010, de 18 de março, no âmbito da apreciação intercalar, até ao final de agosto de 2011.”

Art. 3º - “É revogado o Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de junho.”

Art. 4º - “A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.”

Efetivamente, a norma preconizada pelo art. 3º limita-se a determinar a revogação do decreto regulamentar sem que antes tenha procedido à revogação da respetiva norma habilitante. Assim, a revogação do decreto regulamentar pelo ato legislativo sem a anterior revogação da norma habilitante poderá constituir uma apropriação indevida da esfera de atuação do poder administrativo.  Neste acórdão, o Tribunal nega a existência, em geral, de uma reserva de regulamento, pelo que afirma que não é isso que justifica a pronúncia pela inconstitucionalidade do ato legislativo, pois admite a possibilidade de, no quadro de hierarquia de normas, em abstrato, uma lei revogar um regulamento. Contudo, diferente é o respeito pelo legislador à margem própria de intervenção administrativa.

A posição do TC já foi esclarecida, mas há também quem entenda que existem, em certas situações, reservas específicas de regulamento, embora não seja totalmente vedada a atuação legislativa por parte da A.R com a condição da revogação, derrogação ou abrogação da norma que habilita a regulamentação que se encontra diferida ao Governo. Mesmo para estes o decreto legislativo seria inconstitucional.

Na verdade, o mesmo não procedeu à revogação do regime que deferia ao Governo a competência para a regulamentação.  Tal atuação configura, assim, um quadro difuso de exercício dos poderes, pois o legislador interfere na função administrativa ao revogar o regulamento.  Ao fazê-lo, o decreto da A.R pode enfermar de inconstitucionalidade orgânica e material por violação do princípio da separação de poderes.

O decreto em análise, além de revogar um decreto regulamentar sem antes revogar a norma habilitante, determina, no seu art. 1º, que o Governo inicie “o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano letivo”.  Deste modo, esta norma reconhece o papel do Governo como órgão competente para elaborar e aprovar a regulamentação de um novo modelo de avaliação de desempenho de docentes, uma vez que lhe cabe o poder negocial. Poder que tem uma natureza administrativa, uma vez que envolve juízos de mérito e de oportunidade.

Assim, além da alínea c) do art, 199º, também a alínea e) se poderia aplicar ao seguinte regulamento, na medida em que afirma ser da competência administrativa do Governo a prática de todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas. Este último artigo compreende os serviços e a atividade direta estadual. O preceito abrange no seu campo de aplicação os institutos públicos em sentido amplo. A referência aos funcionários e agentes do Estado e à de outras pessoas coletivas públicas, tem em vista os funcionários e agentes integrados numa relação jurídica de emprego público e não os trabalhadores da Administração Pública em geral. Assim, aplica-se ao cargo dos professores cujo modelo de avaliação de desempenho era regulado pelo decreto regulamentar. No entanto, esta norma não significa que, por imperativo constitucional, exista uma reserva de competência a favor do Governo, impondo que todos os atos exigidos por lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas sejam praticados pelo Governo. .

Outro aspeto que também importa referir relaciona-se com as legítimas expetativas dos docentes. O art. 4º estabelece que “a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação”. Isto, porque os destinatários da norma, neste caso, os professores, orientaram as suas opções, a sua atividade, o seu método de avaliação para o ano letivo decorrente em função do disposto pelo decreto regulamentar 2/2010. Assim, tendo a nova lei eficácia retroativa comete uma violação constitucional relativamente ao princípio da proteção da confiança, princípio este previsto no art. 2º da Constituição e estruturante do Estado de Direito.

3.      Conclusão e posição adotada

Em suma, face aos aspetos já referidos cabe fazer um levantamento e uma síntese quanto à pronúncia do Tribunal Constitucional pela inconstitucionalidade do decreto legislativo. Esta teve como objeto os arts. 1º e 3º do decreto da assembleia 84/XI. Dos quais os fundamentos foram os seguintes:

Relativamente ao requisito formal, este não é cumprido pois não existe sequer a revogação da norma habilitante por parte do ato legislativo.  Além dos requisitos formais, ressalta desde logo a questão da constitucionalidade material por violação do princípio da separação de poderes, previsto nos artigos 2.º, 111.º e 199º alíneas c) e e) da Constituição.  Resultante do princípio da separação de poderes, ocorre também a violação do requisito orgânico, na medida em que a Assembleia invade um núcleo da atividade administrativa, imune a apropriações abusivas por parte do poder legislativo. Esta imunidade, na opinião do TC não significa que haja um núcleo reservado somente à Administração.  A acrescer à violação do princípio da separação de poderes, ocorre a violação do princípio da proteção da confiança, em razão do estabelecido pelo art. 4º do ato legislativo.

Assim, além de se ter pronunciado quanto à inconstitucionalidade doas art. 1º e 3º do ato legislativo, pronunciou-se ainda pela inconstitucionalidade sequencial das demais normas do decreto.

Bibliografia consultada

Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional – Funções do Estado e o Poder Legislativo no Ordenamento Português, Tomo I (3º edição)

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I (4º edição)

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II (4ª edição)

Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, (10ª edição)

Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, (2ª edição)

Paulo Otero, Manual de Direito Administrativo, Vol. I

Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada II

 

Ana Flor da Fonseca e Rego nº62917

Subturma 12, Turma B