As Universidades Públicas Portuguesas: o problema da Tutela de Mérito

Artigo 76º

Universidades e acesso ao ensino superior

2. “As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”.

Índice:

1.      Introdução

a)      Nascimento do Problema

2.      Desenvolvimento

b)      Natureza das Universidades Públicas

c)      Resolução do Problema

d)      Crítica

3.      Conclusão

e)      Reparos Finais

Nascimento do Problema:

As universidades públicas são exemplos de instituições inseridas na administração autónoma do Estado. É então essencial começar por caracterizar a mesma.

No artigo 199º/d) da CRP, é previsto este tipo de administração. Esta vai ser caracterizada como sendo aquela que prossegue interesses públicos das pessoas que a constituem e por isso, dirige-se a si mesma. Tem independência para definir as orientações das suas atividades, sem estar sujeitas ao Governo[1]. Fazem também parte desta realidade a administração autárquica e as associações públicas. A administração autónoma vai se encontrar submetida ao poder de tutela do Estado[2].

Natureza das Universidades Públicas:

O professor FREITAS DO AMARAL caracteriza as universidades como sendo figuras afins dentro das entidades típicas da administração autónoma. Este refere que as universidades apresentam um funcionamento de índole cooperativo, o que levou a uma proposta de qualificação como associações, no entanto, o professor nega esta última realidade, referindo que não é esta a ideia que parece decorrer da relação estabelecida entre os professores, que são funcionários públicos do Estado, e os alunos, que se qualificam mais como utentes da universidade do que próprios associados. O Professor nega então a caracterização das universidades como pessoas coletivas de base associativa[3].

O professor MARCELO REBELO DE SOUSA nas suas “Lições de Direito Administrativo” opõe-se a esta natureza cooperativa das universidades defendida pelo Professor Freitas do Amaral refere então, que as universidades em vez de possuírem caracter cooperativo, são antes associações visto que têm base pessoal e prosseguem fins não lucrativos. Refere também que o caracter distintivo entre uma associação e uma cooperação é a prevalência ou do elemento pessoal ou patrimonial. O professor Marcelo Rebelo de Sousa vai referir que não considera de todo as universidades como sendo dotadas de natureza cooperativa, inclina-se mais para a sua natureza associativa, no entanto, nega que as universidades sejam associações públicas e caracteriza-as como sendo “pessoas coletivas públicas de natureza associativa e autónoma” (esta é também a posição seguida pelo Professor Vasco Pereira da Silva). Apresenta também outros argumentos para sustentar a sua tese que assentam na definição de associação pública. Por outro lado, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa aprofunda a definição do Professor Freitas do Amaral referindo que as universidades se submetem tanto à tutela de legalidade, mas também de mérito, o que levanta uma dúvida: pertencendo à administração autónoma, deveriam apenas submeter-se à tutela da legalidade do Estado[4].

Resolução do Problema:

Estamos então perante uma divergência doutrinária, assim sendo, é importante enumerar as certezas. É certo que a maioria das universidades públicas são parte da administração autónoma do Estado. As universidades vão seguir o seu interesse próprio e são os próprios órgãos que se vão dirigir a si mesmos, há um fenómeno de auto-administração e possuem também autonomia científica, pedagógica, estatutária, administrativa e financeira (artigo 3º da Lei nº 108/88 de 24 de setembro).

Relativamente aos poderes a que as universidades públicas se submetem, podemos analisar se será apenas ao puder de legalidade ou também de mérito. Para isso, é importante perceber estes dois poderes. A tutela pressupõe a intervenção da atuação do Estado numa pessoa coletiva. A tutela de legalidade pretende controlar a legalidade das decisões da pessoa coletiva, enquanto que a tutela de mérito pressupõe controlar o mérito das decisões tomadas pela pessoa administrativa. Efetivamente, as autarquias locais, também órgãos que praticam administração autónoma, não apresentam qualquer tipo de tutela de mérito (artigo 242º da CRP). Assim, a doutrina maioritária defende que o poder de tutela governamental não vai para além da tutela de legalidade, mas isto para a autonomia científica e pedagógica[5].

Por outro lado, relativamente à classificação das universidades como pessoas coletivas de base associativa ou cooperativa, podemos ir até mesmo ao Direito Civil para a resposta a esta questão. O Professor OLIVEIRA ASCENSÃO refere então que as associações são pessoas coletivas sem fim lucrativo, com base pessoal. Relativamente às cooperativas, este refere que inicialmente consideradas sociedades. As cooperações não são então dotadas de fim lucrativo[6]. O professor MENEZES CORDEIRO acrescenta ainda que estas obedecem a fins cooperativos. Efetivamente, um aspeto comum entre estas são a não existência de fim lucrativo, no entanto a figura da cooperação assemelha-se mais à da sociedade e não tanto à associação[7]. Considera-se então que mais uma vez o Professor Marcelo Rebelo de Sousa não estava errado na sua qualificação. As universidades são efetivamente, dotadas de base associativa e não cooperativa.

Pode então haver o problema de gestão entre a base associativa da universidade e a sua pública e estadual. Efetivamente as universidades não vão apenas prosseguir interesses públicos, mas também interesses próprios, podem até existir interesses específicos daqueles que administram as universidades. Considera- se então que as universidades públicas vão prosseguir todos estes interesses, não havendo nenhum que prevaleça especialmente[8]. Apesar disto, as universidades, como órgão inserido na sociedade, vão acabar por beneficiar esta, levando à cada vez maior especificação do ensino.

Crítica:

Efetivamente, depois do exposto, parece difícil apontar falhas aos argumentos apresentados pelo Professor Marcelo Rebelo de Sousa visto que a sua tese é confirmada, como foi visto, por diferentes ramos do Direito, bem como pela legislação apresentada, concordando eu também com o exposto pelo mesmo.

No entanto, é também importante referir que as universidades podem também não ser somente membros da administração autónoma do Estado, e que podem existir também sobre outros regimes, como é o caso de certas universidades que tomam a forma de uma fundação, estando assim sujeitas à administração indireta do Estado. Exemplos destas universidades sobre o regime fundacional temos a Universidade de Aveiro, o ISCTE-IUL e a Universidade do Porto, por exemplo.

É importante fazer uma referência à Lei nº 108/88 de 24 de setembro visto ser esta a lei que regula a autonomia do ensino superior no nosso ordenamento jurídico, mas também a lei 62/2007 de 10 de setembro.

 

Conclusão e Reparos Finais:

Conclui-se assim que as universidades públicas são pessoas coletivas dentro da administração autónoma, de base associativa e não cooperativa, que sucumbem a controlo de mérito e tutela por parte do Estado.

Queria também abordar a situação pela qual estamos a passar nos tempos de hoje, a pandemia. Efetivamente, como sabemos, tendo as universidades públicas autonomia administrativa, podem efetivamente, fechar portas de modo a evitar a propagação do vírus. Como têm o poder de decidir tempos de férias e aulas, têm também o poder de decisão de abertura ou fecho das suas instalações. As universidades não necessitam então de autorização governamental para exercer a sua autonomia e a pandemia só reiterou e reforçou ainda mais esta característica[9].

É também interessante referir que os institutos politécnicos não estão referidos na Constituição e que têm um regime jurídico distinto das universidades.

Trabalho realizado por:

Rita Nobre, nº 63334

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina

MARCELO REBELO DE SOUSA, “Lições de Direito Administrativo I”, 1995

JORGE MIRANDA, “Sobre o Governo das Universidades Públicas” (Artigo Online). Link: https://www.icjp.pt/sites/default/files/media/1120-2441.pdf

JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, “Direito Civil Teoria Geral”, Volume I, Coimbra Editora

ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, “Tratado de Direito Civil”, IV, 2019, Almedina

INÊS BANHA, Artigo do Jornal de Notícias, “Autonomia permite Universidades e tribunais decidir fechar”, 13 de Maio de 2020. Link: https://www.jn.pt/nacional/autonomia-permite-a-universidades-e-tribunais-decidir-fechar-11923229.html

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[1] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 419-420.

[2] MARCELO REBELO DE SOUSA, “Lições de Direito Administrativo I”, 1995, p. 373.

[3] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 447-448.

[4] MARCELO REBELO DE SOUSA, “Lições de Direito Administrativo I”, 1995, p. 374-378.

[5] JORGE MIRANDA, “Sobre o Governo das Universidades Públicas” (Artigo Online), p. 14.

[6] JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, “Direito Civil Teoria Geral, Volume I”, 1998, Coimbra Editora, p. 280-281.

[7] ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, “Tratado de Direito Civil”, IV, 2019, Almedina, p. 693- 694.

[8] MARCELO REBELO DE SOUSA, “Lições de Direito Administrativo I”, 1995, p. 378

[9] INÊS BANHA, Artigo do Jornal de Notícias, Autonomia permite Universidades e tribunais decidir fechar, 13 de Maio de 2020.