ATO ADMINISTRATIVO

 

ATO ADMINISTRATIVO

Neste trabalho irei abordar o ato administrativo, a sua natureza, validade, eficácia, invalidade, ilegalidade, nulidade e anulabilidade.

Segundo a doutrina do professor Diogo Freitas do Amaral, podemos entender como ato administrativo um ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Um ato jurídico deverá ser considerado como uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, por outro lado, um ato unilateral provém de um só autor, cuja declaração é perfeita (será acabada e completa) independentemente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de direito. Justifica a existência de um regime substancial próprio tendencialmente global e coerente: i) do ponto de vista procedimental, com o estabelecimento de especiais cautelas, designadamente do ponto de vista da participação dos interessados); ii) da perspetiva da força jurídica de que são dotados, obrigatória e executiva); iii) da especial estabilidade de que gozam (força de caso decidido, limites á revogação, etc.).

Este ato distingue-se quer de “ato principal do procedimento”, quer de “ato impugnável” (conceito adjetivo) – ato lesivo. Porém, o conceito substantivo e adjetivo têm alguns pontos comuns, tais como: excluem os atos meramente preparatórios (v.g. pareceres não vinculativos), os atos de comunicação (v.g. notificações) e os atos de pura execução (passagem de um alvará); por outro lado, incluem os atos destacáveis: atos que, inseridos num procedimento, produzem autonomamente efeitos externos.

Em contrapartida, um ato administrativo não eficaz, sendo um verdadeiro ato administrativo, nem sempre é imediatamente impugnável (art.54º CPTA); o indeferimento expresso, sendo ato administrativo do ponto de vista substancial, não é diretamente impugnável (a sua eliminação da ordem jurídica é feita pela via da condenação à prática do ato devido); as decisões materialmente administrativas de outros poderes públicos ou entidades privadas são impugnáveis (art.51º/2 CPTA), mas não são substancialmente atos administrativos.

Relativamente à sua validade, esta pode ser definida como a aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica, em que a lei formula, em relação aos atos administrativos, um certo número de requisitos de validade exigentes e requeridos. Se não se verificarem esses requisitos o ato será inválido. Quanto à invalidade, podemos definir essa consequência como a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica. Para que exista essa validade do ato administrativo, os requisitos são os seguintes:

1.      Sujeitos- terá de existir um autor. Tem de o praticar no âmbito das suas atribuições, por um órgão com competência para tal e concretamente legitimado para esse exercício e terá de existir um ou mais destinatários;

2.      Forma - modo pelo qual se exterioriza a conduta voluntária em que o ato se traduz, bem como formalidades, ou seja, os trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa. Quanto a este requisito, há a assinalar que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais e se não for respeitado o procedimento administrativo há ilegalidade do ato; o art.150º CPA exige forma escrita para todos os atos administrativos, podendo ser forma simples (aquelas em que a exteriorização da vontade de um órgão administrativo não tem modelo especial exigido por lei - despachos) ou forma solene (o escrito tem de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido - decretos e portarias);

3.      Conteúdo e objeto - tem de ser possível, determinado, idóneo e etc.;

4.      Fim- quanto ao fim prosseguido pelo órgão administrativo, este tem de coincidir com o fim legal, ou seja, o fim que a lei teve em vista ao conferir os poderes para a prática do ato, aquele interesse público cuja realização o legislador pretende quando confere à Administração um determinado poder de agir;

No já no caso da eficácia do ato administrativo, esta caracteriza-se pela efetiva produção de efeitos jurídicos, a projeção na realidade da vida dos efeitos jurídicos que integram o conteúdo de um ato administrativo, sendo que, para que este seja eficaz, tem de se cumprir todos os requisitos de eficácia exigidos pela lei. Há ineficácia quando se dá a não-produção de efeitos jurídicos num dado momento.  Quanto aos requisitos, as exigências que a lei faz para que um ato administrativo, uma vez praticado, possa produzir os seus efeitos jurídicos terão de cumprir as seguintes regras:

·         Partindo do princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, o ato produz efeitos desde o momento da sua prática (art.155º/1 CPA).

·         Quanto ao ponto anterior, podemos assinalar exceções (presentes nos arts.156º e 157º CPA).

·         Exige sempre a notificação e/ou a publicação (art.158º a 160º CPA).

Tendo em atenção a sua invalidade, podemos assinalar que durante muito tempo considerava-se que a única fonte de invalidade era a ilegalidade. Contudo, atualmente, o ato administrativo pode ser inválido e, portanto, nulo ou anulável, por razões que nada têm a ver com a sua ilegalidade (pode ser por motivos comuns ao direito privado como o erro, dolo, coação, simulação e etc.). Nesses casos, o ato é ilícito e há pelo menos quatro casos desse tipo:

1.      Ato administrativa não viola a lei, mas ofende um direito subjetivo ou interesse legítimo dum particular;

2.      Ato administrativo viola um contrato não administrativo;

3.      Ato administrativo ofende a ordem pública ou os bons costumes;

4.      Ato administrativo contém uma forma de usura;

 

Quando o ato é contrário à lei, podemos assumir várias vias:

·         Usurpação de poder: administração invade a esfera de outro poder público; vício por violação da separação de poderes (art.161º/2, b) CPA);

·         Incompetência: absoluta (quando um órgão administrativo pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério a que pertence); relativa (quando um órgão administrativo pratica um ato que está fora da sua competência, mas que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva); quanto à matéria (poderes conferidos em relação ao assunto); hierarquia (poderes conferidos em relação ao lugar hierárquico); lugar (poderes conferidos em relação ao território); tempo (poderes conferidos para serem executados num certo período de tempo);

·         Vício de forma: este vício consiste na preterição de formalidades essenciais ou na carência de forma legal (vício de forma em sentido estrito);

·         Violação de lei: consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhes são aplicáveis;

·         Desvio de poder: quando o exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir tal poder. Este vício, por sua vez, pressupõe uma discrepância entre o fim legal e o fim real;

 

Passando para a nulidade dos atos administrativos, a sua ineficácia é dada desde o início, ou seja, o ato nulo não tem apetência para a produção de efeitos jurídicos. Caso esses efeitos jurídicos, por qualquer razão se produzam, têm-se como não produzidos. É também insanável pelo decurso do tempo (art.162º/1 CPA), independentemente da declaração de nulidade, sendo que só podem ser reformados ou convertidos (art.164º/2 e 4 CPA), não podendo ser ratificados (art.164º/1 CPA).

Os atos nulos têm algumas particularidades, como o facto dos particulares e funcionários públicos terem o direito de os desobedecer e os particulares têm o direito de resistência passiva (art.21º CRP).

O ato administrativo nulo pode ser conhecido, impugnado e declarado a todo tempo (art.162º/2 CPA), podendo, igualmente, ser conhecido por qualquer órgão administrativo (art.134º/2 CPA). Outros dos aspetos relevantes passam pela sua natureza deste ser meramente declarativa da declaração de nulidade, em que o Tribunal não anula um ato nulo, apenas declara a sua nulidade.

Por fim, abordando a anulabilidade, sabemos que é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado (art.163º/2 CPA), sendo sanável pelo decurso do tempo (art.164º/1 CPA), logo, se não for anulado dentro de um certo prazo, torna-se um ato inatacável. Este tipo de atos apenas pode ser impugnado por um Tribunal Administrativo, tendo efeitos retroativos e tudo se passa na ordem jurídica como se o ato nunca tivesse sido praticado. A regra geral encontra-se no art.163º/1 CPA e só será nulo, segundo o art.161º/1 CPA, ou seja, os atos em que a lei comine expressamente essa forma de invalidade, procurando a certeza e a segurança da ordem jurídica pois com o tempo o ato fica sanado.

Teresa Guerreiro Fonseca (nº62644)

Turma B // subturma 12