Descentralização e desconcentração

 

Descentralização e desconcentração: enquadramento jurídico

1.Introdução:

Com o presente trabalho, pretende-se realizar um olhar profundo quanto a estes dois fenómenos: enunciando as características e enquadramento constitucional tão rico que esta matéria nos apresente.

A descentralização e desconcentração são dois fenómenos distintos de organização da Administração Pública que estão consagradas no princípio constitucional presente no art. 267.º, nº2 da CRP. A descentralização é a repartição de atribuições do Estado por diferentes pessoas coletivas partes integrantes da Administração Pública (surgindo no plano da administração Indireta e Autónoma porque estamos a falar de diferentes pessoas colectivas que, a par do Estado, prosseguem a função administrativa. Por outro lado, a desconcentração consiste numa repartição de competências entre vários órgãos diferentes pertencentes à mesma pessoa colectiva (havendo hierarquia), ou seja, é uma forma de organização de uma -e apenas uma - pessoa coletiva.

Visto isto, partiremos para uma análise mais detalhada e rigorosa, enveredando por caminhos mais 

 

2.Descentralização:

A evolução introduziu uma lógica descentralizada, porque a função administrativa passou a ser exercida por uma multiplicidade de pessoas coletivas, inicialmente apenas públicas, hoje tanto públicas como privadas.

A descentralização possui várias acepções:

·         Como um sistema de organização jurídico-pública característico dos ornamentos jurídicos onde não existência não só do estado, mas de outras pessoas coletivas públicas;

·         Como principio jurídico - corresponde a uma orientação geral que é juridicamente vinculativa, pelo qual o legislador deve promover uma distribuição da responsabilidade relativa à realização das atribuições de interesse público originariamente a cargo do Estado ;

·         Enquanto mera operação jurídica com expressão casuística - apresenta-se como fenómeno jurídico onde opera uma nova ou mais expressiva distribuição de responsabilidade relativa à realização das atribuições de interesse público originariamente a cargo do estado;

Os sistemas de organização descentralizados caracterizam-se de distintas formas em razão do diferente grau de descentralização (que se encontram consagrados nos respectivos ordenamentos) variando consoante:

·         o universo e o tipo de pessoas coletivas públicas que beneficiam da descentralização,

·         o âmbito e a importância das atribuições abrangidas pela descentralização;

·         os meios que correspondentemente são afectos às entidades beneficiárias da descentralização e, ainda;

·         as limitações que interferem com a autonomia com que podem ser realizadas as atribuições abrangidas pela descentralização.

 

Para além disto, a descentralização pode variar de acordo com o âmbito funcional das responsabilidades inerentes à realização das atribuições abrangidas pela descentralização. Podendo distinguir entre:

·          descentralização meramente administrativa: responsabilidades inerentes à realização das atribuições de interesse público abrangidas pela descentralização relevam apenas no âmbito do exercício da função administrativa

·          descentralização político-administrativa: responsabilidades relevam também no exercício da função política e legislativa.

Quanto ao diferente alcance jurídico pode também distinguir-se:

·         Descentralização perfeita:quando implica uma verdadeira transferência de atribuições de uma pessoa colectiva pública para outra

·         Descentralização imperfeita:quando a entidade originariamente responsável pela realização de certas atribuições de interesse público mantém essa responsabilidade após a correspondente operação de descentralização, fi cando a entidade beneficiária da descentralização numa posição de menor ou maior dependência

Quanto ao critério tipológico relativo à natureza das pessoas coletivas públicas beneficiárias da descentralização, temos que fazer distinção entre situações de:

·         Descentralização territorial: vai a benefício de pessoas coletivas de população e território

·         Descentralização institucional: vai a benefício de institutos públicos ou entidades congéneres (na doutrina também é chamada como o devolução de poderes, descentralização funcional ou mesmo como desconcentração personalizada)

·         Descentralização associativa: vai em benefício de associações públicas.

Esta última classificação é a mais relevante – iremos explorar adiante.

 

2.1.Descentralização: enquadramento jurídico português

O art.6/1 da CRP define o Estado unitário, acrescentando que “respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública”. Ora, quando este fala de descentralização é considerada não só quando se utiliza a expressão descentralização democrática da administração pública, mas também quando se faz referência ao regime autonómico insular e à autonomia das autarquias locais: estas expressões representam dois momentos fulcrais no sistema de descentralização constitucionalmente consagrado. Neste sentido veja-se:

·         quando estabelece as bases dos regimes a que se sujeitam as Regiões Autónomas (Parte III, Título VII) e o Poder Local (Parte III, Título VIII)

·         ao versar sobre a Administração Pública (Parte III, Título IX) e, em específico, no 267/2 quando determina que “a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização” administrativa. Em articulação com esta determinação, o legislador constituinte admite a existência de Administrações indiretas do Estado e das Regiões Autónomas

·         referindo-se ainda a associações públicas (artigo 267º, nºs 1 e 4) e a entidades administrativas independentes (artigo 267/3).

A descentralização é constitucionalmente consagrada como um princípio jurídico de realização progressiva. Abrangendo, a descentralização territorial, como a descentralização associativa e institucional; também de reforçar que este princípio deve ser entendido e aplicado em articulação com o importante princípio da subsidiariedade.

 

Ora, o prometido é devido, e como tal, iremos especificar um pouco mais a legislação quanto à última classificação exposta no tópico anterior:

- quanto à descentralização territorial: temos duas vertentes – a favor das Regiões autónomas (de acordo com o art.6/2 da CRP) e a descentralização territorial a favor das autarquias locais (veja-se a definição dada no 235/2 e 237 da CRP – sendo meramente administrativa)

- quanto à descentralização institucional: veja-se o art.199/d) e 277/1/o) da CRP

 

3.Desconcentralização:

A desconcentração levou a que surgissem numerosos centros autónomos de decisão no quadro do Estado e de outras entidades administrativas, que correspondeu a uma lógica de desconcentração administrativa.

3.1.Desconcentração: enquadramento jurídico português

No actual ordenamento jurídico, no art.267/2 da CRP determina que: “(…) a lei estabelecerá adequadas formas de (…) desconcentração administrativa (…)”. Ou seja, o legislador constituinte valorou a desconcentração como um princípio jurídico, deixando para o legislador ordinário a forma mais adequada de como hão-de ser realizadas as operações jurídicas de desconcentração – o que revela a importância deste fenómeno na Administração Pública. Também neste nº é-nos dito de esta deve realizar-se: “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração e dos poderes de direção (…) dos órgãos competentes” – pelo que temos, aqui, um limite que visa atuações administrativas incoerentes entre si ( algo que o legislador tem que ter em atenção)

No entanto, não devemos descurar a articulação com o nº1 do 267 da CRP – que remete para o facto de a desconcentração administrativa deve ser aprofundada e não poderá “retroceder” quanto às concretizações já, entretanto, realizadas.

Também é de referir a valoração deste princípio que não se limita à administração estadual; mas também ao contexto das Regiões autónomas. Neste sentido, veja-se o consagrado nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas da Madeira (artigo 76 ) e dos Açores (artigo 126/2). A referência é aí feita é ao princípio da desconcentração de serviços. Quanto ao estatuto referente dos Açores, prevê-se ainda, no seu artigo 126/3 que “o Governo Regional, com vista a assegurar uma efetiva aproximação dos serviços às populações, promove a existência em cada ilha de serviços dos seus departamentos ou de uma delegação do Governo Regional”.

 

4.Vantagens e inconvenientes:

Quanto à centralização, algumas vantagens seriam: o facto de assegurar e promover a unidade do Estado, garantindo uma atuação política e administrativa homogénea. Pelo contrário, algumas desvantagens seriam: o facto de provocar um excesso gigante de poder central, promove a ineficácia administrativa, os processos seriam tratados morosamente com elevados custos e, por último, iria causar uma insensibilidade quanto aos problemas locais e a vida autónoma local.

Por outro lado, a descentralização garante a vida local em liberdade, constitui uma forma de limitação do poder político (sendo um sistema pluralista de administração pública), há maior participação por parte dos cidadãos, facilita o bem comum – sendo um princípio vantajoso relativamente à lógica de custo-eficácia. Algumas desvantagens seriam: a possível descoordenação no exercício da função administrativa e o risco do uso inadequado de poderes exercidos por pessoas mal preparadas.

Quanto à desconcentração temos as seguintes vantagens: maior eficiência dos serviços públicos, tendo uma maior celeridade na resposta às solicitações, o que proporciona uma melhor qualidade de serviço por se permitir a especialização de funções e, por último, iria  libertar superiores para se dedicarem a questões de maior responsabilidade e importância. Por outro lado, desvantagens seria: uma possível inviabilização de uma atuação harmoniosa da Administração, como também a eventual perda de qualidade do serviço ( visto que a responsabilidade é atribuída a subalternos menos preparados).

 

5.Considerações finais:

Por fim, retemos que a desconcentração administrativa implica uma distribuição de poder administrativo decisório entre vários órgãos da mesma pessoa coletiva pública. Sendo que a descentralização, diferentemente, traduz-se na distribuição da responsabilidade relativa à realização de atribuições de interesse público por distintas pessoas coletivas públicas.

Chegamos à conclusão de que, apesar da exploração e diversa referência à descentralização e desconcentração administrativa nos termos da lei, o legislador constituinte deixou uma ampla discricionariedade ao legislador ordinário; tendo, este, uma grande margem de manobra para preencher estes princípios fundamentais, densificá-los da melhor maneira tendo em vista, também uma perspectiva sistémica.

 

6.Bibliografia:

·         Amaral, Diogo Freitas do; “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2020;

·         Sousa, Marcelo Rebelo de; "Lições de Direito Administrativo", Volume I, Lex Lisboa, 1994/95;

·         Caetano, Marcello; "Manual de Direito Administrativo" Volume I, 10ª edição, Almedina, 1984

·         Apontamentos das aulas teóricas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva

·         Pedro Melo, Nuno Pena e Diversos do; “Estudos em homenagem a Rui Pena”, Almedina, 2019

 

 Trabalho realizado por Teresa Maria Fonseca, nº62678