Desconcentração vs. Descentralização Administrativa: Análise Comparativa

 

Artigo 6º

Estado Unitário

1.      “O Estado é unitário e respeita a sua organização e funcionamento o regime autónomo e insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.”

1.      Introdução

a)      Nascimento do Problema

b)      Desenvolvimento do Problema

2.      Desenvolvimento

c)      Caracterização dos conceitos

d)      A descentralização e a centralização

e)      A desconcentração e a concentração

3.      Conclusão

Nascimento do problema no Direito Constitucional:

O problema da descentralização e desconcentração administrativa surge, pela primeira vez, no Direito Constitucional, mais especificamente na distinção entre Formas de Estado, que dá uma maior importância ao conceito de descentralização. Assim, é importante caracterizar o problema no domínio constitucional, passando depois para o domínio administrativo.

Como sabemos, um Estado completamente centralizado é uma realidade não existente na prática. Assim, é natural que surja sempre uma pequena percentagem de descentralização em cada Estado. Esta pode ser uma descentralização administrativa, que pode ter caracter funcional, institucional ou territorial. No entanto, dentro de cada pessoa jurídica vai existir sempre uma certa desconcentração. Os Estados podem ir até mais longe e conceder autonomia a certas regiões que os constituem. Assim, podemos estar perante um Estado Regional.[1]

Desenvolvimento do problema no Direito Administrativo:

No Direito Administrativo, o problema surge colocado de um modo distinto. Aqui não revela a forma do Estado, mas sim o seu sistema de organização administrativa.

Assim, em vez de se falar somente em descentralização e desconcentração, como no Direito Constitucional, vai se falar também de centralização e concentração.

Caracterização dos conceitos de descentralização e desconcentração administrativa:

A descentralização administrativa caracteriza-se como sendo a existência de múltiplas entidades dentro da pessoa do Estado que participam para a realização da função administrativa. O grande fator distintivo é o facto de estas se encontrarem para lá da pessoa do Estado. São assim exemplos a existência de autarquias locais (exemplo de descentralização territorial), as empresas públicas ou associações públicas (exemplo de descentralização institucional), entre outros. Podem existir problemas de maior ou menor centralização e descentralização administrativa, mas essa questão nada afeta a relação do Estado com as restantes pessoas coletivas[2].

A desconcentração administrativa é a divisão de competências dentro de cada pessoa coletiva, dentro do Estado no geral, e dentro de cada entidade administrativa. Estamos dentro da mesma pessoa coletiva. Vai se refletir na relação do superior hierárquico com o seu subalterno, e é este prisma que apresenta relevância parra o Direito Administrativo[3].

A descentralização e a centralização administrativa:

Já foi então feita a distinção entre a descentralização e a desconcentração, o que era o principal objetivo deste Post, no entanto há mais que podemos analisar e que também têm importância para o Direito Administrativo.

Assim, a descentralização e a centralização, como já foi referido, reportam-se a diferentes pessoas coletiva públicas, ao mesmo tempo, pelo Professor FREITAS DO AMARAL. Nesta perspetiva, relaciona-se com o Direito Constitucional quando referimos que na centralização há a atribuição de todos os poderes administrativos à pessoa do Estado. Por outro lado, na descentralização dá-se o oposto, em que o poder administrativo está disperso por outras pessoas coletivas territoriais.

No ano passado, aprendemos que os conceitos eram ambos relativos, ou seja, um sistema poderia ser mais ou menos descentralizado ou mais ou menos centralizado, mas dificilmente existiria um sistema puro de cada uma destas formas. Agora, vemos que não é bem assim, a perspetiva analisada no ano passado seria uma perspetiva político-administrativa, enquanto que pode também ser feita uma análise jurídica em que aqui os sistemas são absolutos, são uma ou outra coisa.   

• Integração e devolução de poderes- Quando os interesses públicos do Estado podem ser mantidos pela lei na competência de cada entidade, ou podem ser transferidos para uma pessoa coletiva de fins singulares como um instituto público ou uma empresa pública, segundo o Professor FREITAS DO AMARAL. Na integração os poderes são impostos por lei às pessoas coletivas a que pertencem enquanto que na devolução de poderes, os poderes são postos impostos por lei a pessoas coletivas de fim singular[4].

A desconcentração e a concentração administrativa:

Neste caso, o problema de maior ou menor concentração e desconcentração não se impõe na relação do Estado com os particulares, apenas envolve a organização dentro da pessoa do Estado.

Aqui o problema é muito mais desenvolvido que no Direito Administrativo tendo em conta que é abordada a questão da hierarquia de forma mais detalhada. Um sistema concentrado caracteriza-se como sendo “o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão mais competente para tomar decisões” (segundo o Professor FREITAS DO AMARAL), enquanto que um sistema desconcentrado carateriza-se por ser o sistema em que há uma repartição do poder decisório entre o superior hierárquico e órgãos subalternos. Aqui não existem sistemas de pura concentração ou desconcentração sendo sempre por graus, o que já é uma diferença da descentralização e centralização (ambas estão previstas no artigo 267º/2º da CRP).

• Delegação de Poderes- a delegação de poderes é uma figura importante dentro da desconcentração administrativa. Apesar de a lei delegar a um órgão a competência normal para a prática de uma função, esse órgão pode delegar noutro uma parte dessa competência[5] (Art. 44º/1º CPA).

Conclusão e esclarecimentos:

Para concluir, refiro que apesar de a descentralização e a desconcentração de administrativa parecerem similares numa primeira análise, considero que com a presente exposição ter conseguido esclarecer e distinguir ambas as figuras, adensando-as adequadamente pela referência à centralização e centralização bem como a referência de graus que uma apresenta e que a outra não apresenta.

Considero também importante a distinção apresentada entre o Direito Constitucional, em que o problema é apenas apresentado de uma forma leve, e posteriormente adensado no Direito Administrativo. Efetivamente, no Direito Constitucional não é estudada a complexidade das formas de descentralização e desconcentração fazendo-se uma análise mais geral no sentido de se definir a organização do Estado, classificando-o latamente dentro destas categorias. Por outro lado, no Direito Administrativo, a diferença entre a desconcentração e a descentralização atingem outras alturas permitindo uma análise mais detalhada do sistema de organização administrativa de cada Estado.

Considero também essencial a referência entre a delegação de poderes e a integração e devolução de poderes tendo em conta a sua especificidade para cada uma das figuras desenvolvidas. Não faria então sentido falar de delegação de poderes num conceito de descentralização, e falar de integração de poderes numa situação de desconcentração.

Trabalho realizado por:

Rita Nobre, nº 63334

Bibliografia:

JORGE REIS NOVAIS, “Teoria das Formas Políticas e dos Sistemas de Governo”, 2019, AAFDL EDITORA

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina

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[1] JORGE REIS NOVAIS, “Teoria das Formas Políticas e dos Sistemas de Governo”, 2019, AAFDL EDITORA, p. 99-101.

[2] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 873-875

[3] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 833-835

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 895-896

[5] DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2006, Almedina, p. 838-840