Ministérios
Ministérios
1.Introdução
De
acordo com Freitas do Amaral, os ministérios são “departamentos da
administração central do Estado dirigidos pelos ministros respetivos.”Todavia,
a singela definição fica aquém da riqueza e aprofundamento merecida quanto a
esta matéria. O governo, enquanto orgão superior da administração do estado
(182º da CRP), desempenha diversas funções – estando esta competência definida,
especificamente a este propósito, na alínea d) do art.199 da CRP. Porque é que
isto é relevante? Porque os ministérios são um conjunto de serviços e órgãos
pertencentes todos à mesma pessoa colectiva – Estado; deste modo, enquadram-se
no tipo mais íntimo de administração que iremos especificar de seguida.
2.Em que administração se inserem?
A organização em ministérios é uma das várias características e
princípios do Estado (veja-se unicidade, carácter originário, territorialidade,
entre outras); pelo que, estamos no âmbito da administração estadual direta do
Estado. Esta administração integra todos os orgãos, serviços e agentes
integrados na pessoa coletiva Estado e desenvolvem uma atividade que tende a
satisfazer as necessidades coletivas. Pelo facto de serem departamentos,
direções gerais, não possuem personalidade jurídica – porquê? Porque o
ministério não é uma pessoa coletiva, mas sim um conjunto de serviços e órgãos,
pelo que todos os ministérios pertencem à pessoa Estado. Esta importante
característica, remete para o facto de os orgãos e serviços do estado
estarem organizados em estruturas, departamentos que por sua vez, estes estão
organizados por assuntos ou matérias que se denominam "ministérios".
Deste modo, podemos fazer o seguinte pensamento crescente: os ministros dirigem
os ministérios, estes fazem parte do Governo e, por sua vez, o governo faz
parte da pessoa colectiva Estado.
A administração direta
do Estado divide-se em Administração Direta central e Administração Direta
periférica, sendo esta última um conjunto de orgãos e serviços de pessoas coletivas
publicas que desempenham uma competência limitada a uma área territorial, e que
funciona sob a direção dos correspondentes orgãos centrais. Pelo contrário, a
central tem competência por todo o território nacional – 182º da CRP. O
art.199/d) da CRP distingue três realidades: administração direta ( Governo enquanto
superior hierárquico, dispondo de poder de direcção); administração indirecta (poder
de superintendência e poder de orientação), e a administração autónoma (governo
tem tutela administrativa, tendo um conjunto de poderes de controlo). Estamos
no âmbito da administração direta: os poderes hierárquicos ou de direção do
Governo sobre este sector traduzem-se na emissão de ordens ou injunções.
Importante também é referir a característica supremacia
3.Funcionamento
Para
efeitos didácticos e apelativos, existe uma comparação expressiva que auxilia a
perceber como esta temática se desenvolve: o governo é como um bolo dividido em
várias fatias, fatias essas que correspondem aos vários ministérios. Sendo um
ministério o conjunto de serviços e orgãos especializados em que cada
ministério tem uma parcela do poder administrativo do governo. E, dentro de
cada ministério, existe a questão da hierarquia - ou seja: o governo é
encabeçado por ministros, e dentro dos ministérios há hierarquia.
Outra
questão é saber: será que há hierarquia entre ministros? Há um princípio de
igualdade entre ministros, no qual todos os ministros estão numa posição de
igualdade entre si – mas, na prática, isto não acontece. Isto porque não é possível
ignorar que haja diferenças de peso e de importância entre os ministros. A este
respeito, veja-se o caso do ministro das finanças que tem predominância de
poderes juridicos especiais, ou seja, tem a seu cargo tarefas que fazem com que
tenha um poder de controlo sob os ministérios, pois cada ministério carece da
autorização do ministro das finanças). Neste sentido, há uma hierarquia
politica; mas não se pode confundir com uma hierarquia administrativa entre
esses membros.
Os
ministérios são órgãos superiores do Estado e que, enquanto órgãos têm
competências de atuação e, curiosamente, também têm atribuições pois, dentro do
Estado, as atribuições são distribuídas por diferentes órgãos do Governo.
Aquilo que distingue cada ministro é ter uma competência similar e uma
atribuição diferente. O ministro da economia, por ex., tem competências
similares às competências do Ministro das Finanças, os seus poderes de atuação
são idênticos; todavia, o que varia são os fins que realizam. Isso faz com que
cada um dos ministérios, embora todos sendo parte do Estado, cada um funciona
com uma certa autonomia; mas não esquecendo que estamos no quadro da prossecução
de atribuições feita diretamente pelo Estado enquanto pessoa coletiva pública.
A lógica é a de haver, no quadro da organização da Administração Direta, órgãos
e serviços espalhados pelo território nacional e alguns mesmo fora do
território (como embaixadas) que exercem a função administrativa em nome do
Estado, por entidades que se integram nesse mesmo Estado. A este respeito,
veja-se da Lei Orgânica do XXII Governo Constitucional – o DL nº169-B/2019 de 3
de dezembro – nomeadamente o art.1º,art.2º, art.4º e 9º.
Os
ministros são, nas palavras de Freitas do Amaral, os membros do governo que participam no Conselho de Ministros e exercem
funções políticas e administrativas; já Marcelo Rebelo de Sousa percepciona
os ministros como simples órgãos integrantes do Governo, que exercem por
direito próprio funções políticas e administrativas, tendo assento no Conselho
de Ministros. Estes detêm poder regulamentar, contratual, poderes de nomeação,
de exoneração da pessoa do seu Ministério, direção dos órgãos e serviços do
Ministério, e têm ainda poderes de direção, superintendência e tutela sobre a
Administração diretamente dependente deles, poderes de superintendência e
tutela sobre a administração indiretamente dependente deles e, por fim, poderes
de tutela sobre a administração autonomamente independente deles. Logo, tal
como o Primeiro-Ministro dirige a política do Governo e orienta os Ministros,
cada Ministro por si próprio dirige e orienta o seu Ministério, assegurando as
relações entre o Governo e as demais entidades administrativas. São estes
órgãos que executam a política definida para os seus Ministérios como referido
no artigo 201º número 2 alínea a) da CRP, sendo as suas competências, entre
outras, as consagradas no artigo 201º número 2 da CRP.
Devido
ao enorme número de ministérios (veja-se logo pelo facto de, só a partir de
1974, já houve mais de 85 Ministérios), e uma vez que estes se vão alterando e
alargando consoante as atribuições do Estado, principalmente com o surgimento
do Estado-social, torna-se necessário saber como classificar os ditos
Ministérios – que se encontram todos no DL nº169-B/2019 – veja-se art.2º,
art.14º e seguintes.
3.Classificações
Segundo Freitas do Amaral, os ministérios podem
classificar-se por:
1. Ministérios
de soberania: confiadas as principais funções de soberania do Estado, sendo as
suas atribuições predominantemente políticas (e.g. ministério da justiça)
2. Ministérios
económicos: que superintendem nas matérias de cariz financeiro, económico e
monetário (e.g. ministério das finanças)
3. Ministérios
sociais: quanto a assuntos de natureza social e cultural e relacionada com o
mundo do trabalho ( e.g. ministério da educação )
4. Ministérios
económicos: os que realizam atividades e operações de caráter técnico (e.g.
ministério do ambiente)
Também é de referir a classificação proposta por
Marcelo Rebelo de Sousa:
1.
Ministérios de Administração Geral: os
que prosseguem atribuições de Administração geral ( e.g.ministério dos negócios
estrangeiros)
2.
Ministérios económicos: realizam
atribuições económicas (e.g. ministério das Finanças)
3.
Ministérios Culturais: competências de
cariz educacional e cultural (e.g.ministério da educação, cultura)
4.
Ministérios Sociais: preenchem
atribuições económicas ou culturais, mas com a especificidade de seguirem
atribuições de caráter meramente social ( e.g.ministério do mar)
5.
Conclusão:
Por fim, constatamos as
características essenciais dos ministérios, ou seja, das “fatias” de um “bolo”
Governo. Estas parcelas sem personalidade jurídica própria e integrantes da
administração estadual direta do Estado correspondem a uma resposta à expansão
de atribuições, de necessidades colectivas a que o Estado tem de assumir.
Efetivamente, a organização em ministérios para além de característica central
da administração direta, possui um papel expressivo na necessidade de o Estado
fazer face a constantes e emergentes atribuições – que vão evoluindo e
alteram-se de momento para momento.
6.
Bibliografia:
·
Amaral, Diogo Freitas do; “Curso de Direito Administrativo”,
Volume I, 4ª edição, Almedina, 2020;
·
Sousa, Marcelo Rebelo de; "Lições
de Direito Administrativo", Volume I, Lex Lisboa, 1994/95;
·
Caetano, Marcello; "Manual de
Direito Administrativo" Volume I, 10ª edição, Almedina, 1984
·
Apontamentos das aulas teóricas do
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva
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