Natureza Jurídica Dos Institutos Públicos

   

I.                 Introdução

Este post, realizado no âmbito da cadeira de Direito Administrativo I, tem como tema os Institutos Públicos e o debate que os envolve quanto à sua natureza jurídica.

Primeiramente é importante referir que os institutos públicos se inserem no âmbito da administração indireta do Estado sob forma pública. A administração indireta é caracterizada por possuir órgãos e serviços estaduais que prosseguem os interesses do Estado. Apesar de se atribuir alguma autonomia a estas pessoas coletivas, as mesmas são controladas pelo Estado, na medida em que estão sujeitas aos poderes de superintendência e de tutela de legalidade e de mérito (art. 199º/d/d CRP).

II.               Desenvolvimento

 1.      Conceito

Segundo o Professor Freitas do Amaral, um instituto público consiste numa “pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.

Cabe agora fazer-se uma decomposição e análise mais detalhada deste conceito.

O instituto público consiste numa pessoa coletiva pública, ou seja, caracteriza-se por ser sempre dotado de personalidade jurídica (arts. 3º/1 e 4º/1 da LQIP).

Cabe agora fazer-se uma decomposição e análise mais detalhada deste conceito.

·    O instituto público consiste numa pessoa coletiva pública, ou seja, caracteriza-se por ser sempre dotado de personalidade jurídica (arts. 3º/1 e 4º/1 da LQIP).

·      O instituto público consiste numa pessoa coletiva pública, de tipo institucional, ou seja, o seu substrato é uma instituição, não uma associação: assenta sobre uma organização de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas.

·   O instituto público consiste numa entidade criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas. Portanto, o instituto público tem como principal objetivo o desempenho de uma atividade pública de caráter administrativo, sendo que por esta razão não existem institutos públicos destinados ao desempenho de funções públicas legislativas ou jurisdicionais. Contudo, tal como a própria definição acrescenta, o instituto público tem como principal objetivo o desempenho de uma função administrativa determinada, o que significa que as atribuições dos institutos públicos não podem ser indeterminadas, isto é, não podem abranger uma multiplicidade genérica de fins. Assim sendo, os institutos públicos apenas poderão tratar das matérias que lhes sejam especificamente cometidas por lei, sendo, portanto, entidades de fins singulares e de vocação especial (art. 8º/3 da LQIP).

·   O instituto público consiste numa entidade criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, ou seja, as funções desempenhadas pelos institutos públicos distinguem-se das atividades realizadas pelas empresas públicas, na medida em que a atividade destas é empresarial e as funções desempenhadas pelos institutos públicos não têm um caráter deste tipo.

·    As funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública, ou seja, os institutos públicos inserem-se no âmbito da administração indireta, e, por essa razão, as funções que lhe são cometidas não lhe pertencem como funções próprias, mas sim como funções que pertencem a outra entidade pública, como o Estado, as autarquias locais e as regiões autónomas (art. 2º/1 da LQIO).

Estes são organismos que existem em vários países do mundo, contudo possuem designações diferentes (por exemplo, em França são designados por “estabelecimentos públicos” e nos Estados Unidos da América são designados por “agências administrativas”).

Dentro da categoria dos institutos públicos podemos distinguir três espécies.

A primeira designa-se por serviços personalizados. Estes consistem em serviços públicos de caráter administrativo, a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituições independentes (art. 3º/1 e 2 da LQIP). No entanto, não o são, verificando-se apenas uma aparência de independência, visto que na realidade correspondem a uma espécie de departamento do Ministério como a "Direção-Geral" à qual a lei atribui personalidade jurídica e autonomia para que possam desempenhar melhor e mais eficazmente as suas funções. Um exemplo de um serviço personalizado seria o Laboratório Nacional de Engenharia Civil, que surge com uma certa autonomia para poder responder à procura exterior e executar tarefas que solitariamente o Ministro das Finanças e o Ministro das Obras Públicas não conseguiriam.

No âmbito dos serviços personalizados podemos ainda identificar uma subespécie, que consiste nos organismos de coordenação económica, que são serviços personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular o exercício de determinadas atividades económicas, que pela sua importância merecem uma intervenção mais vigorosa do Estado. Um possível exemplo seria o caso do Instituto dos Vinhos do Doutro e do Porto, que existe devido à importância económica que este produto tem no nosso país. Poderiam integrar quer uma direção-geral quer um ministério, mas poderiam estar sujeitos à burocracia e não conseguirem fazer operações financeiras rápidas que a economia atual exige. Esta atribuição de poderes faz com que seja necessário que estes organismos sejam fiscalizados pelo Estado de uma forma apertada. O Professor Marcelo Caetano, no seu Manual de Direito Administrativo, refere ainda que estamos perante um instituto personalizado no seu estado puro quando “o que surge como principal atribuição do Instituto é o desempenho de uma atividade operacional ou de prestação, mas sem caráter de empresa”.

A segunda espécie consiste nas fundações públicas, que são fundações que revestem natureza de pessoa coletiva pública, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprios e autonomia administrativa e financeira. Um exemplo de uma fundação pública seriam os serviços sociais existentes em alguns ministérios.

Por fim a terceira consiste nos estabelecimentos públicos, que são institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações à generalidade dos cidadãos que delas careçam. Um possível exemplo seriam as Universidades públicas, apesar de esta classificação não ser consensual e suscitar várias opiniões distintas.

 

2.      Regime Jurídico

No Direito Português, anteriormente, os institutos públicos não eram regulados por um diploma único e genérico que estabelecesse o seu regime, e por essa razão tornava-se imperativo recorrer a diversos diplomas legais, dos quais se extraia indiretamente e indutivamente as principais características do regime jurídico dos institutos públicos. Contudo, a 15 de janeiro de 2004, foi publicada a Lei nº 3/2004, também designada por Lei-Quadro dos Institutos Públicos, que contém este mesmo regime jurídico, e que se aplica tanto a nível estadual como a nível regional.

Relativamente a este diploma legal é importante fazer algumas ressalvas.

Primeiramente, é relevante referir que a designação de “Lei-Quadro” não significa que esta tenha um valor reforçado, na medida em que, apenas se enquadram nesta categoria aquelas a que a Constituição atribua essa mesma força jurídica, não podendo assim o legislador ordinário conferi-la a determinados atos legislativos (art. 112º/3 CRP). Tal como refere o Professor Freitas do Amaral, esta denominação remete-nos apenas para o caráter amplo do diploma em questão, apontando, portanto, para realidades jurídico-materiais.

É também importante fazer uma referência ao facto de que, através da observação quer da Lei-Quadro dos Institutos Públicos quer das leis orgânicas dos institutos públicos existentes, é possível traçar outras características, ainda não referidas, destes organismos:

·     Os institutos públicos são criados através de ato legislativo (art. 9º/1 da LQIP) e extintos através de ato de valor igual ou superior ao que os tenha criado (art. 16º/3 da LQIP);

·      Os institutos públicos estão sujeitos a uma intervenção apertada por parte do Governo, visto que se encontram sujeitos aos poderes de superintendência (que consiste no poder conferido ao Estado (exercido pelo Governo) ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir os objetivos (fixar diretivas e recomendações) e guiar a atuação (orientar) das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência - art. 42º da LQIP), e tutela administrativa (que consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão da sua atuação. A tutela pode ser de legalidade (quando visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada) ou de mérito (quando visa controlar a conveniência e oportunidade das decisões da entidade tutelada) - arts. 7º e 41º da LQIP).

·      Os institutos públicos possuem autonomia administrativa e financeira (art. 4º/2 e 3 da LQIP);

·     O regime jurídico do seu funcionamento é, genericamente, um regime de direito público, tal como é referido no art. 6º da LQIP.

 

3.      Natureza Jurídica

Quanto à natureza jurídica dos Institutos Públicos, podemos distinguir duas grandes conceções acerca da mesma.

A primeira conceção, que é a mais divulgada e dominante na doutrina, é defendida pelo Professor Marcelo Caetano. Esta vê os institutos públicos como um substrato institucional autónomo relativamente ao Estado (são entidades juridicamente distintas do Estado), ao qual a lei atribui personalidade jurídica, ou seja, esta cria um serviço, um património ou um estabelecimento. Os seus órgãos dirigentes são, em princípio, órgãos do instituto público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é também privativo do instituto público, não é funcionalismo do Estado. Apesar de terem estatutariamente a atribuição conferida para a prossecução de certos fins do próprio Estado, daí pertencerem à administração estadual indireta, os institutos públicos terão uma certa autonomia face ao Estado, quer em termos financeiros (as suas finanças são para-estaduais, e não finanças do Estado) quer em termos patrimoniais (o seu património é próprio, não sendo, portanto, património do Estado). Os seus interesses podem até, dentro de certos limites, divergir dos do Estado e, nessa medida, poderão impugnar contenciosamente atos de órgãos do Estado ou propor ações contra o Estado.

Por sua vez existe uma segunda conceção defendida pelo Professor Afonso Queiró. Esta defende que os institutos públicos são órgãos com personalidade jurídica, ou seja, os institutos públicos estaduais são órgãos personalizados do Estado, os institutos públicos regionais são órgãos personalizados da Região e os institutos públicos municipais são órgãos personalizados do município. Contudo segundo esta corrente da doutrina, os institutos públicos não são verdadeiras entidades jurídicas distintas do Estado, com um substrato institucional autónomo e com interesses públicos próprios. São antes meros órgãos do Estado com personalidade jurídica apenas para efeitos de direito privado, sendo que os seus órgãos, o seu pessoal e as suas finanças são estaduais, e o seu património, ainda que autónomo, integra o património do Estado. Esta conceção parece limitar os poderes destes institutos a apenas prosseguirem os interesses públicos do Estado, não sendo por isso admissível que estas entidades impugnem atos do Estado ou proponham ações contra o mesmo.

O Professor Freitas do Amaral no seu manual “Curso de Direito Administrativo” refere que não tem dificuldade em aceitar a segunda tese. Contudo, dá preferência à primeira conceção, isto porque reconhece que na esmagadora maioria dos casos, a lei não personaliza órgãos, mas substratos autónomos do tipo do serviço, fundação ou estabelecimento, a quem reconhece até certo ponto, a titularidade de interesses públicos próprios, eventualmente oponíveis ao Estado em juízo. Outro dos argumentos que apresenta consiste no facto de na sua opinião não ser correto afirmar que a personalidade jurídica dos institutos públicos existe apenas para efeitos de direito privado, na medida em que estes gozam de capacidade de direito público e os seus atos, contratos e responsabilidade por danos causados a terceiros pertencem ao âmbito do Direito Administrativo e da jurisdição administrativa. Por sua vez, a Constituição parece também sustentar a primeira conceção.

III.              Conclusão

Concluindo, pessoalmente considero que a conceção mais acertada seria a primeira acima referida, que defende que os institutos públicos, apesar de se inserirem no âmbito da administração indireta e por isso prosseguirem certos fins do próprio Estado, possuem uma certa autonomia face ao Estado. Tendo em conta que se encontram sujeitos ao poder de superintendência (art. 42º LQIP), apesar de o Estado poder definir os objetivos (fixar diretivas e recomendações) e guiar a atuação (orientar) das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência, os institutos públicos têm independência para decidir os meios a adotar para a prossecução dos fins

Assim sendo, considero que a segunda conceção acabaria por de certa forma ser redutora, na medida em que refere que os institutos públicos são meros órgãos do Estado. Isto pode também ter por base a Lei Quadro dos Institutos Públicos, que ao longo das suas disposições legais demonstra a necessidade da existência de um certo distanciamento entre os institutos públicos e o Estado para que estes condigam prosseguir os seus fins.

IV.             Bibliografia

Do Amaral, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, volume I, 4ª edição, Almedina. Coimbra, 2015

Caetano, Marcelo, Manual de Direita Administrativo, volume I, Almedina, 2008

 

Margarida Loureiro, nº 62739, Subturma 12