O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

 

O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Atualmente, em qualquer Estado de Direito como o nosso, está assegurada a separação de poderes, deixando para trás o seu entendimento rígido natural do Estado Liberal, inclusive a nossa Constituição da República Portuguesa consagra este princípio no seu artigo 2º (Estado de Direito Democrático):

“A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa”;

E no artigo 111º (Separação e interdependência):

“1. Os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.

2. Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei.”

No Direito Administrativo, este princípio consagrado constitucionalmente visou separar a Administração e a Justiça, já que estas duas funções se confundiam, assim como os respetivos órgãos. Neste âmbito levanta-se a questão da existência de uma reserva de Administração, isto é, saber se o princípio da separação de poderes impõe a existência de um limite à função legislativa perante a administração, um espaço que é necessariamente da Administração e que a o legislador não pode ocupar.

Antes da Revolução Francesa de 1789, no Estado Absoluto, não existia separação de poderes, subsistia uma centralização completa do poder Real, isto é, a vontade do Rei era considerada uma lei suprema. Posteriormente, é que os cidadãos começaram a ser titulares de direitos subjetivos públicos, ficando estabelecido o princípio da separação dos poderes: a coroa passa a reservar para si apenas o poder executivo, o poder legislativo fica entregue ao Parlamento, e a justiça fica para os Tribunais. De notar, que o princípio da legalidade proíbe a Administração de invadir a esfera dos particulares sem ter como base uma lei vinda do poder legislativo.

Em Portugal, a separação de poderes foi recebida pela primeira com a Constituição Liberal de 1822. Como consequência da consagração deste princípio, e como dito anteriormente, ocorreu a separação entre Administração e Justiça, a distinção material entre função administrativa e função jurisdicional e, por último, a entrega das competências administrativas aos órgãos do poder executivo (governo e os seus agentes) e a atribuição das competências jurisdicionais aos tribunais.

Atualmente, em pleno Estado Liberal, segundo os professores MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, o princípio da separação de poderes divide-se em duas dimensões: i) dimensão negativa: dita a prevenção da concentração e do abuso do poder, por um lado. através da divisão orgânica, e do controlo mútuo dos poderes, por outro. Esta dimensão constitui uma herança do Estado Liberal, e segundo esta, o exercício de uma função tem de ser realizado pelos órgãos constitucionalmente habilitados, não podendo praticar atos que se reconduzam a outras funções do Estado; ii) dimensão positiva: nesta dimensão, segundo os mesmos professores, surge “uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público”, na qual as funções são distribuídas pelos órgãos que se considerem mais aptos, consoante a sua natureza e a dos seus serviços, a forma e os procedimentos da sua atuação e legitimação.

Posto isto, a distinção entre os diversos poderes é bastante clara, contudo, os atos que são praticados pela administração no âmbito da função jurisdicional, são como um híbrido de atos administrativos e jurisdicionais, aos quais se dá ao nome de atos administrativos judicativos. Sem ser nestas situações, qualquer lei que faculte poderes à administração do âmbito da função jurisdicional é inconstitucional.

Já no plano relativo à legislação, a administração encontra-se subordinada ao poder legislativo, isto é, a lei prevalece, assegurando que os atos de administração não revoguem ou derroguem os atos legislativos, não interferindo, assim, no domínio da função legislativa.

Destarte, a violação do princípio da separação de poderes acarreta questões de inconstitucionalidade, presentes em diversas decisões dos tribunais administrativos.

De seguida, proponho-me a analisar o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte relativo ao processo nº 00514/08.4BEPNF de 01/10/2010 do TAF de Penafiel. Este refere que o princípio da separação de poderes não implica uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz de condenar, dirigir, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração, mas antes uma proibição funcional do juiz de afetar a essência do sistema de administração executivo, isto é, de afetar a autonomia do poder administrativo, enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração.

 

Questões relevantes a respeito do caso em juízo:

A presente análise aborda o recurso jurisdicional interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou insustentável a ação administrativa especial movida pela recorrente contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública. A recorrente havia proposto um pedido de aposentação voluntária antecipada, o qual não foi deferido pelo Ministério em questão.

 

Enquadramento das alegações e contra-alegações:

Recorrente: O pedido de aposentação voluntária antecipada deduzido pela recorrente, ao abrigo do artigo 1º/1 DL 116/85, 19 de abril,  baseava-se no facto de a mesma possuir 36 anos de serviço e não se verificar qualquer inconveniente para o serviço. Ora, não obstante o carácter discricionário que caracteriza a avaliação do requisito «não se verificar qualquer inconveniente para o serviço», o decisor não pode prescindir da apreciação da situação profissional da recorrente, nomeadamente, da função que desenvolve no serviço em que se integra- Serviço da Repartição de Finanças de Penafiel. Segundo a Recorrente, a decisão de indeferimento tinha sido unicamente baseada numa minuta elaborada de modo a integrar a totalidade de processos de aposentação idênticos ao seu, pelo que não teriam tido qualquer relevância no processo decisório as necessidades do Serviço ou a situação particular em que se encontrava a recorrente. 

Contra- alegações: O Ministério das Finanças e da Administração Pública dispõe no sentido de manter a decisão do TAF, ou seja, no sentido do indeferimento do pedido da recorrente.  Adicionalmente, ao ser notificado, o Ministério Público apresentou parecer no sentido da improcedência do recurso jurisdicional.

 

Processo de decisão e sentença final do Tribunal: No sentido da decisão a tomar, o Tribunal começa por rever os factos mais relevantes do presente litígio. Em setembro de 2003 a recorrente apresentou o seu pedido de aposentação ao abrigo do Decreto-Lei nº 116/85 de 19/04.  Em fevereiro de 2007 foi elaborada a Informação nº 30/07, a qual indicava que havia uma extrema carência de recursos humanos na Direção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos da DGCI. Segundo o disposto da referida Informação, para além de avaliar a situação concreta dos recursos humanos do serviço onde se integrava a recorrente, era indispensável aferir a existência de prejuízo numa perspetiva mais ampla, da Direção-Geral. Neste âmbito, a aposentação da recorrente seria passível de causar prejuízo para a DGCI, pelo que a Informação propõe que seja indeferido o pedido da recorrente. A Chefe de Divisão de Gestão de Pessoal também dispôs no mesmo sentido ao considerar que a saída da Recorrente representaria uma fonte de prejuízos para a DGCI, uma vez que iria resultar em menores níveis de eficiência e eficácia.

Finalmente, em março de 2008, foi elaborada na Divisão de Gestão de Pessoal a Informação nº 66/08 na qual se indefere o pedido de aposentação da recorrente.

A recorrente argumenta que a decisão de qual recorre padece de erro de direito, já que a apreciação casuística deveria ter em causa meramente o serviço em que ela se integra e não a Direção-Geral como um todo.

Seguidamente, e atendendo a jurisprudência prévia, O Tribunal Central Administrativo do Norte considerou necessário ter em consideração o exercício do poder discricionário mediante “auto-vinculação”, a qual é legal desde que a Administração Pública não prescinda da apreciação casuística, de modo a que a decisão final tenha em consideração as circunstâncias concretas de cada situação.

Efetivamente, no caso em concreto, verificou-se que a saída da Recorrente seria passível de provocar prejuízos, uma vez que as necessidades do serviço revelavam uma carência de funcionários. Assim, a conduta da Administração Pública revela uma atuação conforme o caso em apreço.

Contudo, a Administração está subordinada à lei, conforme o disposto no princípio da legalidade. Ora, a lei apresenta graus diferentes de regulamentação, havendo, em certos casos, uma discricionariedade da Administração, estando esta limitada pela adequação da decisão ao prosseguimento do interesse público e pelos princípios da atividade administrativa, nomeadamente, da justiça e da imparcialidade.

Releva, ainda, refletir sobre o princípio da separação e interdependência de poderes, o qual não impede que os Tribunais se pronunciem sobre decisões da Administração, que sejam feitas no âmbito dos poderes discricionários desta. Neste sentido, os tribunais administrativos são competentes para efetuar o controlo da atividade administrativa, de modo a assegurar que esta é a mais adequada de modo a prosseguir o interesse público.

 

Sentença Final: O Tribunal decide no sentido da improcedência do recurso jurisdicional requerido pela recorrente; esta opção surge como resultado das inferências supra feitas- a probabilidade de a aposentação antecipada  da recorrente causar prejuízos ao serviço era extremamente elevada. Não obstante ser esse o caso, a decisão tomada pelo Ministério foi feita nos termos dos poderes discricionários da Administração.

Para além disso, a recorrente alega que a apreciação apenas deveria ter em consideração o serviço em que a mesma se integrava e não a Direção-Geral em sentido amplo; de acordo com o Tribunal, se feita deste modo, a apreciação resultaria numa gestão errónea de recursos humanos.

 

ASPETOS A RETER:

Os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade, o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da atuação da Administração, mormente o controlo da atuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art.266º/2 da CRP. Não haverá invasão dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa ou sequer violação do princípio da separação de poderes quando os tribunais, no exercício da sua função, apreciem da conformidade dos requisitos formais dos atos administrativos.

No caso vertente, não podendo o tribunal substituir-se à Administração na definição dos critérios/parâmetros de integração do conceito de “prejuízo para o serviço” cabe-lhe sindicar tão-só os atos pelos mesmo proferidos concretizadores daquele conceito.

Em suma, a Administração encontra-se numa posição de subordinação jurídica, em que os órgãos e agentes respetivos só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. Assim, o princípio da separação de poderes veio circunscrever as funções de cada um dos poderes constitucionalmente constituídos, delimitando a sua atuação e a subordinação de uns perante outros.

 

Bibliografia:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição,  Almedina, Coimbra, 2015

MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», D. Quixote, Lisboa - tomo I, «Introdução e Princípios Fundamentais».

Teresa Guerreiro Fonseca (nº62644)

Turma B // subturma 12