Os particulares perante a Administração- Evolução histórica
Introdução
No contexto do Direito Administrativo, as garantias
dos particulares surgem como um mecanismo de defesa dos direitos dos
particulares quando confrontados com situações de violação dos seus direitos ou
interesses legítimos. Representando, portanto, um instituto de proteção dos
particulares face ao poder administrativo, num quadro geral, poderemos estender
o âmbito da nossa análise à historicidade da conceção de proteção de
particulares, e à forma como a evolução que se seguiu culminou no sistema de
garantias que hoje verificamos estar em vigor em Portugal. Desde forma,
tenha-se a defesa das garantias dos particulares como o resultado de um longo
processo de reconhecimento e atribuição destes mecanismos de defesa, não só
atendendo às influências políticas de tal progresso no Direito Administrativo,
mas igualmente ao contexto histórico e social de tais influências.
A historicidade e evolução das garantias dos
particulares
É, obviamente, de interesse mencionar a génese do
contencioso administrativo no seio da Revolução Francesa (1789) como um
contencioso privativo. Estes acontecimentos constituíram um decorrer do princípio
da separação de poderes, mas a sua aplicação revelou-se não só errónea,
como constituiu, a longo prazo, um atraso de significado no âmbito do
desenvolvimento da Administração, e acabou por criar uma série de repercussões
na evolução das garantias dos particulares face à Administração.
Primeiramente, tem-se que a conceção de Estado possui
um papel de imensa importância se queremos traçar a linha de acontecimentos que
culminou em 1789. A teorização ditatorial de Maquiavel, juntamente com a
teorização liberal de Locke e Montesquieu têm como resultado o Estado Liberal
nos moldes em que se apresentou. Daqui sucede que influências do liberalismo
político, e as considerações relativas à separação de poderes (efetuadas, mais
uma vez, por Montesquieu) resultam em dois sistemas distintos.
De facto, enquanto que na Inglaterra este princípio se
traduziu na possibilidade de os tribunais ordinários resolverem tanto os
litígios entre particulares como os litígios entre particulares e entidades
públicas, por meio do exato mesmo princípio, na França, o resultado foi diferente:
o julgamento de litígios administrativos era remetido para os órgãos da
administração ativa (estávamos perante a Administração enquanto juiz de causa
própria).
De facto, para França, atrás da ideia de separação de
poderes estava a ideia de Estado, de onde se dispunha que a existência de uma
jurisdição administrativa era contrária à ideia de Estado.
Para além disto, o contexto histórico da Revolução
Francesa teve igualmente influência na insegurança perante a atuação dos
tribunais. Isto porque a atuação dos tribunais no contexto político do Antigo
Regime foi considerável, e contrariamente ao modelo de Montesquieu, o poder
judicial apresentava-se em França como um interveniente ativo no processo
político, algo que deveria ser moderado do ponto de vista ideológico Francês.
Esta versão da Administração evolui com a criação do
Conselho de Estado em 1799, sendo que, a este ponto, já não seriam os órgãos
decisores da Administração a resolver litígios com os particulares, mas outros
órgãos administrativos. Relativamente a esta problemática, o Professor Vasco
Pereira da Silva (e contrariamente à posição do Professor Freitas do Amaral) vê
o Conselho de Estado como meio administrativo e meio judiciário, defendendo,
portanto, que a passagem de um sistema de administrador-juiz para um de
tribunais administrativos não se verifique ainda neste momento.
Realmente, num Estado Liberal, é possível
denotar a combinação de uma vertente liberal (em atuação no poder político) e
uma vertente autoritária (no poder administrativo), sendo que, embora
consagrados constitucionalmente, os direitos fundamentais eram inúteis contra
situações de discricionariedade administrativa.
É apenas perante o Estado Social, e as novas
circunstâncias sociais e políticas que lhe advêm, que podemos considerar
realmente uma mudança em termos das áreas de ação do Estado, que desempenha
agora novas funções de tipo económico e social (o Estado prestador, o Estado
Administração). Em termos administrativos observamos então que a ideia de uma
Administração agressiva se desvanece progressivamente, sendo substituída por
uma Administração prestadora ao invés de apenas executiva, cujos
relacionamentos com os particulares se assumem finalmente de colaboração.
Esta colaboração leva ao reconhecer dos direitos
subjetivos dos particulares perante o poder público, ao invés de serem apenas
reconhecidos os direitos entre particulares, ou os de cariz político, o que
significa o reconhecimento dos indivíduos como sujeitos de direito.
Em França, abandona-se a doutrina do
Administrador-juiz concretizada pelo Conselho de Estado, com o Arrêt Cadot de
1889.
De um modo geral, a noção de Estado de Direito
associada ao Estado social concretiza a nova realidade de julgamento de
litígios entre particulares e a Administração por verdadeiros tribunais,
verificando-se finalmente uma plena jurisdicionalização da fiscalização dos atos
da Administração.
Finalmente, e de análise apenas superficial, o Estado
Pós-social surge com a multilateralidade, o alargar da proteção jurídica
subjetiva e a consequente necessidade de salvaguardar as posições jurídicas de
sujeitos do direito ainda que não façam diretamente parte da relação jurídica
administrativa, o que é concretizado por meio de orientações objetivas ou
subjetivas.
A evolução histórica da Administração em Portugal
Considerando agora o caso português em concreto é de
sublinhar a Constituição Portuguesa de 1822, que estabelecia em texto normativo
a separação dos poderes legislativo, executivo e judicial. As reformas de
Mouzinho da Silveira constituíram um importante passo na evolução
administrativa, nomeadamente atendendo à separação a que se procedeu entre
órgãos administrativos e tribunais. Considere-se a importância deste fator à
luz do procedimento administrativo e das garantias contenciosas atuais,
essencialmente.
Num segundo plano, a 1ª república portuguesa (período
entre 1910 e 1926) pertenceu ao que já apresentei como o Estado Liberal, e que,
em traços gerais, representou o aparecimento das primeiras Repúblicas nos
países ocidentais, o constitucionalismo, o reforço das garantias individuais
perante o Estado[1], nas condições já observadas. É de
especial interesse que o Estado Liberal, enquanto Estado de Direito, apresenta
uma significativa evolução na área das garantias aos particulares, enquanto
produto das circunstâncias doutrinárias e ideológicas dominantes, nomeadamente
a discussão dos direitos do Homem, o constitucionalismo, o liberalismo.
O Estado Novo em Portugal (1926-1974), por outro lado,
foi caracterizado pelo modelo fascista implantado, e que produziu uma
considerável influência no plano das garantias dos particulares. Isto porque,
em matérias de envolvimento político, em período de grande instabilidade
social, estas garantias perderam a sua importância no plano
jurídico-administrativo. Já as restantes matérias, no entanto, viram-se
aperfeiçoadas.
Finalmente, e num terceiro momento, dá-se a já
mencionada transição do Estado liberal de Direito para o Estado Social de
Direito, um estado democrático, que se pode definir essencialmente pela
(deveras relevante) subordinação gradual dos poderes públicos ao Direito.
Diretamente em relação com este fator, apontamos um reforço dos direitos dos
particulares, concretizado no plano jurídico com a criação do Provedor de
Justiça, o reforço do sistema de execução das sentenças dos tribunais
administrativos, e, no geral, uma acentuada importância dada à limitação do
poder administrativo face aos particulares e aos seus direitos de reação contra
esse poder.
Conclusão
Verificamos, portanto, considerado o quadro em
abstrato da evolução administrativa, que esta, e em especial a matéria das
garantias, segue lado a lado com a evolução social e política não só no plano
nacional, mas como nas grandes outras potências europeias e mundiais. De facto,
é imensamente conclusivo que isto se verifique, tendo em conta a forma como
este tema está interligado com a discussão intemporal que gira em volta dos
direitos humanos e a sua inserção no plano estatal. Já atualmente, as garantias
administrativas apresentam-se como um regime imensamente intrincado, capaz de
cobrir uma multitude de situações e garantindo a proteção dos indivíduos que
vejam os seus interesses e direitos violados por atos de hierarquia superior.
Desta forma, é racional admitir a forte influência da evolução do Direito e da
organização do Estado no resultado que se apresenta atualmente ao dispor dos
portugueses.
Bibliografia:
· DA
SILVA, Vasco Pereira, “Em Busca do Ato Administrativo Perdido”, 2016, Almedina
· FREITAS
DO AMARAL, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, 2006, Almedina
[1]
Relativamente a este ponto, FREITAS DO AMARAL, Diogo, “Curso de Direito
Administrativo”, Volume I, 2006, Almedina, pp 68 e 69
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