Os Pilares da Organização Administrativa
Os
Pilares da Organização Administrativa
1.
Introdução
Face
ao nosso ordenamento jurídico, a relação jurídica administrativa encontra-se
consagrada no nosso ordenamento, tanto ao nível do texto constitucional, quer
da legislação ordinária. A Constituição da República Portuguesa consagra
diversos princípios fundamentais de um Estado de Direito Democrático, baseado
na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política
democrática, através da garantia de efetivos direitos e liberdades fundamentais,
através da separação e interdependência de poderes, visando a realização da
democracia económica, social e cultural e pelo aprofundamento da democracia
participativa[1].
Princípios fulcrais legalmente previstos na Constituição da República
Portuguesa têm impacto em diversas facetas do Direito, nomeadamente no que toca
à Administração Pública como aplicação do Direito Administrativo.
A
título exemplificativo, a Constituição determina a “dignidade da pessoa humana”
no seu artigo 1º, realizando uma referência expressa ao Estado de Direito
Democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição, que tem como tarefa
fundamental a garantia dos «direitos e liberdades fundamentais», previsto no
artigo 9º alínea b), desta forma afastando a possibilidade de o particular ser
tratado como um mero “objeto” do poder estadual, impondo a sua consideração
como sujeito de direito[2]. No caso dos Direitos
Fundamentais previstos, estes são invocáveis perante as autoridades
administrativas e diretamente aplicáveis, vinculando as entidades públicas e
privadas (artigo 18º nº1). Deste modo, o sujeito encontra-se numa posição de
igualdade relativamente aos demais sujeitos de Direito.
A
Administração Pública é constituída por diversos sujeitos jurídicos, artigo
202º d), que visam a prossecução do interesse público mas no respeito pelos
direitos dos cidadãos (266º nº1) e cuja atuação seja pautada por regras jurídicas
(266º nº2). Não estamos perante nenhuma possibilidade fáctica ou jurídica
relativamente aos sujeitos privados. Os cidadãos e as autoridades
administrativas são sujeitos de direitos autónomos face à Constituição, que
consagra a relação jurídica administrativa como modelo para o estabelecimento
de ligações entre a Administração e o Particular. O tratamento do indivíduo
como sujeito de direito nas relações administrativas implica a sua consideração
como parte do contencioso administrativo[3], pela instituição de
Direito Fundamentais de acesso à justiça administrativa, que tem como função a
garantia dos direitos dos privados. Na ordem jurídica portuguesa o particular é
entendido como sujeito de Direito nas suas relações com a Administração, sendo
titular de situações jurídicas substantivas parte integrante do contencioso
administrativo, no que toca à defesa dos direitos dos particulares mediante o
ato de anulação.
2. Princípios
da Administração Pública
Os
princípios gerais da Administração Pública estabelecem tanto o modo como deve
decorrer a fiscalização da constitucionalidade, por parte dos tribunais
competentes para o efeito, dos atos praticados pela Administração Pública (sob
pena de inconstitucionalidade), ainda que estes princípios não tenham o intuito
de fundamentar o exercício de uma competência regulamentar consagrada na Constituição.
2.1 Princípios
da Administração Pública em sentido orgânico ou subjetivo
Estes
princípios permitem delinear a forma como devem decorrer as relações entre os
sujeitos administrativos, por oposição aos princípios da administração pública em
sentido material ou substantivo, que irei expor de seguida.
Primeiramente,
observamos a existência de um princípio denominado «princípio da subsidiariedade
do Estado». Genericamente este princípio é aquele pelo qual as decisões, sejam
elas legislativas ou administrativas, devem ser tomadas no nível político mais
baixo possível, isto é, as entidades que estão o mais próximo possível das
decisões que são definidas nas competências dos entes que compõem o tipo de
Estado consagrado pela Constituição e o processo de descentralização político e
administrativo, ou seja, determina que aquilo que seja feito por entidades
menos ou mais próximas, não deverá ser feito por entidades públicas mais elevadas
e distantes, não obstante, se as entidades públicas menores não o puderem fazer
ou fizerem de forma ineficiente tal deverá ser realizado pelas entidades mais
elevadas.
De
seguida, o «princípio da descentralização do Estado». É fulcral que exista uma
estrutura estadual caracterizada pela existência de uma pluralidade de entidades
que assegurem a realização de determinadas funções de forma a que o Estado não concentre
em si todos os poderes, pelo que existem diferentes centros de decisão e de
imputação de efeitos jurídicos que garantem tanto a descentralização do Estado
como o princípio da separação de poderes (no âmbito da distinção entre funções
políticas, legislativas e administrativas).
No
seguimento do princípio anterior, temos o «princípio da desconcentração», que consagra
a necessidade de, no seio da pessoa coletiva, ocorrer a entrega de poderes e de
competências aos vários órgãos com posições hierárquicas diferentes, pelo que o
poder de prosseguir certas atribuições não se concentra apenas nos órgãos de
topo.
Posteriormente,
o «princípio da unidade», que limita o pluralismo que decorre do princípio da
descentralização de poderes, na medida em que o Governo é o órgão superior da
Administração Pública e tem responsabilidade política perante a Assembleia da República,
o que contribui para que, no âmbito da função administrativa, o Governo possa
intervir na maioria dos centros de decisão do Estado.
Na
mesma sequência, o «princípio da participação dos interessados na gestão das
estruturas administrativas», que significa que os cidadãos não devem intervir
na atuação administrativa apenas mediante a eleição dos respetivos órgãos, mas
devem ser chamados a intervir no funcionamento quotidiano da Administração
Pública, participando na tomada de decisões. Desta forma, reforça-se a ideia de
democracia no Estado português.
Como
penúltimo princípio, elenco o «princípio da aproximação dos serviços às populações»,
sobre o qual deve ser feita uma distinção entre Administração central e
Administração periférica, na medida em que na última os cidadãos têm um acesso
mais fácil aos centros de decisão, pois a mesma organiza-se num sentido
periférico ou local, de forma a impedir que os serviços públicos e as
respetivas decisões estejam fora do alcance dos cidadãos.
Finalmente,
como último princípio orgânico, o «princípio da desburocratização», que visa
incrementar a eficácia na resolução de problemas, simplificando e
racionalizando as estruturas deficitárias existentes, evitando a duplicação de
estruturas organizativas e de procedimentos sobrepostos, bem como formalidades
inúteis.
2.2 Princípios
da Administração Pública em sentido material ou substantivo
Estes
princípios estabelecem a forma como deve atuar a Administração Pública no
exercício da função administrativa. Encontram-se tutelados no Código de Procedimento
Administrativo, dos artigos 3º ao 19º.
Em
primeiro lugar, o «princípio da prossecução do interesse público e da proteção
dos direitos e interesses dos cidadãos», que se encontra consagrado no artigo
4º do Código de Procedimento Administrativo em conjunto com o artigo 266º nº1
da Constituição da República Portuguesa. Estamos perante um conceito
indeterminado, pelo que a Administração goza de amplos poderes de decisão quanto
à estipulação deste mesmo interesse público, não obstante, o Professor Freitas
do Amaral define-o como sendo um interesse coletivo geral de uma determinada
comunidade que representa o bem comum. Uma atuação administrativa que não prosseguia
o interesse público, prosseguindo interesses privados ou públicos alheios à finalidade
normativa do poder exercido é ilegal, e tem como consequência jurídica o vicio
da invalidade e possível anulação em tribunal.
Em
segundo lugar, o «princípio da boa administração[4]», previsto no artigo 5º do
Código de Procedimento Administrativo, dita que para se alcançar uma boa administração,
é necessário que recorrer a critérios de eficiência, economicidade e celeridade,
realizando assim a Administração uma otimização dos meios disponíveis,
refletindo-se na eficiência. O Professor Vasco Pereira da Silva considera que
devemos interpretar esta norma num sentido amplo, de acordo com a Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia.
De
seguida, o «princípio da justiça e da razoabilidade», tutelado no artigo 8º do
Código de Procedimento Administrativo que prevê, quanto à justiça, o tratamento
igualitário para todos os que estabeleceram relações com a Administração
Pública, devendo a Administração procurar garantir a equidade do caso concreto,
através da imposição da justiça à imparcialidade e da equidade à razoabilidade.
Posteriormente,
o «princípio da imparcialidade», previsto no artigo nono do Código de
Procedimento Administrativo, que exige a isenção e equidistância a entre quem
decide o objeto/destinatário da decisão, mediante critérios objetivos. A
imparcialidade pode ser garantida mediante medidas como, exemplificando, pelo
órgão que tem interesse na causa se declarar impedido de decidir, para que
outro órgão possa tomar a decisão mais adequada. Este princípio é consagrado em
duas vertentes, uma vertente positiva (imparcialidade como parâmetro racional,
objetivo, lógico e transparente), e uma vertente negativa (correspondente à
neutralidade administrativa face ao interesse dos particulares que não são
tidos em conta).
Como
penúltimo princípio, o «princípio da participação», tutelado no artigo 12º do
Código de Procedimento Administrativo e no artigo 276º nº1 da Constituição
Portuguesa, e dita que os cidadãos não devem incidir a participação em apenas
um acontecimento, devendo, como refere o Professor Freitas do Amaral, os
cidadãos devem intervir em todas as vertentes da administração, fazendo uma
distinção entre o ponto de vista estrutural e funcional, pois por um lado a
organização deve estar estruturada de modo a que os cidadãos possam intervir, e
por outro, extrai-se a necessidade de “colaboração com os particulares[5]”.
Finalmente,
o «princípio da decisão», previsto no artigo 13º, pelo que de acordo com o
mesmo a Administração Pública tem como uma das suas funções decidir sobre
assuntos que são da sua competência, sendo necessário que haja uma atuação célere,
por força do artigo 5º do Código de Procedimento Administrativo. Caso haja
razões ponderosas para ocorrer um atraso, a Administração pode pedir prorrogação
do prazo.
Bibliografia
VASCO
PEREIRA DA SILVA, «Em Busca do Ato Administrativo Perdido», Almedina,
Coimbra, 1995; pag. 206 a 212;
DIOGO
FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição
(Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018; pag. 907 a 911;
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016P/TXT&from=EN
Trabalho Realizado por:
Ivana Gomes, turma B,
subturma 12
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