Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo

 Realizado por Carlota Catarino, aluna nº 62989

O dever de obediência como um fenómeno ilimitado?

No plano da hierarquia administrativa é comum surgir a discussão sobre qual o melhor entendimento quanto ao dever de obediência a que está sujeito o subalterno, se será, por um lado, um dever cego ou se, por outro, se tratará de um conceito constrangido por determinado limites, nomeadamente, limites legais.

O Professor Freitas do Amaral expõe a hierarquia administrativa como o “modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência”. Neste sentido, estamos então a analisar um fenómeno típico da relação hierárquica, com vínculo jurídico de supremacia e correspondente subordinação, na qual o poder de direção se exprime através de ordens e instruções dadas ao subalterno, com vista à prossecução de atribuições comuns.

Ainda na perspetiva do Professor, utilizamos três condições para averiguar a presença de um caso de dever de obediência. A primeira atende ao requisito da ordem, que deverá ser dada por um superior da mesma pessoa coletiva que a do subalterno. Em segundo lugar, é essencial que as ordens sejam difundidas dentro das funções dos agentes administrativos em causa e dentro daquilo que é a normal relação administrativa. Por fim, é necessário respeitar as exigências previstas quanto à forma legal de ordenar. Dando seguimento ao raciocínio, podemos concluir que se uma ordem não preencher as três condições suprarreferidas, o subalterno poderá, à partida, recusar o seu cumprimento.

 

A questão que se coloca é: estará o subalterno obrigado a cumprir a ordem quando esta, apesar de cumprir as ditas condições, se reportar a um conteúdo ilegal ou ilícito? Vejamos, a doutrina tem defendido diversas posições em relação à forma como deve ou não reagir o subalterno quando se deparando com uma ordem deste género. Existem duas grandes correntes no seio do Direito Administrativo que apresentam soluções diferentes para a interpretação do art. 199º/d) da Constituição da República Portuguesa (CRP), a corrente hierárquica e a legalista.

A corrente hierárquica defende que existe sempre dever de obediência e que não compete ao subalterno interpretar ou questionar a legalidade das ordens do superior hierárquico. No seguimento desta linha de pensamento, o facto de o subalterno poder questionar a legalidade das ditas ordens seria contrariar o princípio da hierarquia. Quanto muito, poder-se-á admitir uma situação de mero levantamento de dúvidas que, o superior confirmando, o subalterno terá de cumprir. Seguem esta tese figuras nossas conhecidas como o professor Marcello Caetano, mas também Otto Mayer, Laband e Nézard.

Do outro lado do estudo da questão encontramos a corrente legalista, onde são admitidas algumas exceções ao dever de obediência do subalterno perante o seu superior hierárquico, exceções essas justificadas pela crença de que a lei deve estar acima do superior e, como tal, se estiver em causa alguma ilegalidade, a obediência não é obrigatória.

Dentro desta corrente, contudo, extraímos três perspetivas diferentes: uma de visão mais restritiva, outra intermédia e uma posição mais lata.

A posição mais restritiva vai beber, no fundo, ao art. 271º/3 CRP, que dispõe que o subalterno não tem dever de obediência caso a ordem implique a prática de um crime.

A posição mais moderada, defendida, nomeadamente, pelo Professor Freitas do Amaral, prevê a cessação do dever de obediência apenas nas situações em que a ordem seja indubitavelmente ilegal. Caso haja dúvidas ou mera divergência interpretativa quanto à legalidade da ordem, esta deverá permanecer como imperativa e, em virtude dessa imperatividade, terá de ser observada pelo subalterno.

Importante será referir que a inclinação do Professor Freitas do Amaral para esta opção é feita com base no princípio do Estado de Direito Democrático, em que a Administração Pública se encontra submetida à lei, nos termos do art. 266º/2 CRP, mas que este preceito deverá ser lido sempre com sentido de abertura quanto à possibilidade de excecionar aquilo que é o princípio da legalidade.

No seio desta particular discussão, relevante é ainda a opinião do Professor Paulo Otero, que discorda da afirmação supra, entendendo que resulta do próprio texto constitucional a legalidade em relação ao cumprimento de uma ordem ilegal, afastando, portanto, qualquer exceção ao princípio da legalidade.

Muito nos interessa a posição adotada pelo nosso Professor Vasco Pereira da Silva, que consiste na cessação do dever de obediência sempre que se verifique estar em causa direitos fundamentais ou a dignidade da pessoa humana, nos termos do art. 133º/d do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Por fim, a visão mais ampla da corrente legalista, defendida por João Tello de Magalhães Collaço, declara que não há qualquer dever de obediência quando em causa estiver uma ordem ilegal, na medida em que, estando a lei sempre acima do superior, o subalterno deve a todo o momento seguir, em primeira instância, a lei e só posteriormente a hierarquia.

 

Analisando as mais variadas posições adotadas quanto à limitação ou não do dever de obediência do subalterno em relação às ordens do seu superior no âmbito do art. 199º/d), acabamos por encontrar a solução na lei, especificamente no art. 271º/2 CRP. A lei consuma a questão nesse preceito e consagra, por fim, a visão do Professor Marcello Caetano sobre o dilema.

A resposta do nosso sistema jurídico é então o dever de obediência constante, tutelado, porém, pela exclusão da responsabilidade do subalterno em caso de acatamento de ordem ilegais.

 

Bibliografia:

CAETANO, Marcello, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Almedina.

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina.

Apontamentos das aulas práticas da professora Beatriz Garcia e das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva.