Superintendência, Tutela e o Princípio da Boa-fé à luz do Acórdão de 27/05/2009
Superintendência, Tutela e o Princípio da Boa-fé à luz do Acórdão de 27/05/2009
O acórdão em análise trata-se de um recurso pedido por um médico (A) face a um despacho da Ministra da Saúde em que se recusa o procedimento ao recurso hierárquico de outro despacho interposto pelo Inspetor Geral de Saúde em que se determinava a reposição de um montante de 7.998.509.00 Escudos em prol do ‘’Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia’’, alegando ter ocorrido um vício de incompetência bem como um vício de violação da lei de fundamentação e por fim, um vício de violação da lei.
Cabe-nos, antes da análise do acórdão em questão, ter em mente alguns dos conceitos relevantes. Conceitos esses que assentam na administração indireta do Estado; empresa pública; poder de superintendência e poder de tutela.
Em primeiro lugar, uma vez que se trata de analisar o processo de uma empresa pública, importa referir a administração indireta. Segundo o professor Freitas do Amaral, a administração indireta do Estado compreende todos os serviços que, embora estaduais, estão dotados de autonomia e gozam de órgãos próprios de gestão e direção. Quer isto dizer que se tratam de organismos com personalidade jurídica em que a prossecução dos seus fins, ainda que estaduais, não são feitos por via do próprio Estado mas antes por outras pessoas coletivas, distintas deste, no entanto, criadas pelo próprio. No Acórdão em questão, está em causa uma entidade que reveste forma jurídica pública, ou seja, uma entidade pública empresarial (EPE) nos termos do artigo 24º/2 do Decreto-Lei 558/99 de 17 de dezembro (base reguladora das empresas públicas), o que nos remete ao conceito de empresa pública (sob forma pública): conforme o professor Freitas do Amaral, as empresas públicas são organizações económicas com finalidade lucrativa, criadas e controladas por entidades públicas. O caso em concreto trata de um hospital pelo que se pode dizer que os serviços públicos advêm sempre de uma pessoa coletiva pública, neste caso, do Estado pelo que o hospital depende diretamente do Governo, nomeadamente do Ministério da Saúde, e da respetiva Ministra, que exerce sobre o mesmo poderes de direção e cujas ordens o hospital deveria obedecer. Para além disso, o Ministério da Saúde estabelece o regime geral pelo qual o Conselho de Administração (que será subalterno do Ministro) de cada hospital tem que se reger. Por outro lado, o Conselho de Administração nomearia os gestores intermédios (médicos, enfermeiros, entre outros), que dele iriam depender e estes últimos, por sua vez, dariam ordens aos subalternos (os restantes funcionários públicos de um hospital).
E isto está diretamente relacionado com o poder de tutela e de superintendência, consagrada na Constituição da República Portuguesa no seu artigo 199º alínea d, sendo que as empresas públicas estão sujeitas à intervenção do Governo que toma forma de superintendência e tutela: o artigo 11º do DL 558/99 estabelece que o principal objetivo desta intervenção do Governo nas empresas públicas é definir os objetivos a alcançar bem como os meios e instrumentos para a sua prossecução. No entanto, embora as empresas públicas disporem de uma autonomia de gestão têm de atuar em conformidade com os objetivos estabelecidos pelo Governo, sendo que, uma vez que foi o Estado que as criou, é perfeitamente natural que reserve para si o direito de definir os objetivos e os meios de prossecução das empresas públicas, orientando superiormente a sua atividade. É nisto que consiste a superintendência e a tutela. No caso estudado, podemos admitir um poder de superintendência e tutela do Governo face aos hospitais, ou seja, aqui o Governo vai poder exercer dos poderes que dispõe perante as entidades públicas empresariais, nomeadamente, a definição de orientações estratégicas pelo Conselho de Ministros (11º), a aprovação dos planos de atividade orçamentos e contas assim como de dotações para que a capital subsídios e indemnizações compensatórias. (29º/2 a), entre os demais poderes expressos nos estatutos.
Em segundo lugar, antes de proceder à análise do referido Acórdão, importa analisar as entidades presentes no processo. Por um lado, a Ministra da Saúde, pertencendo aos Ministros, integra o Governo (183º Constituição da República Portuguesa, doravante designada por CRP) sendo que o Governo, por sua vez, constitui um órgão do Estado (182ºCRP). Tendo isto em conta, note-se então que pertencem à administração direita estadual, o que significa que, para além de pertencer ao Estado enquanto pessoa colectiva, o exercício das suas funções abrange todo o País. Em virtude de estarmos a analisar a Ministra da Saúde, cabe dizer que, naturalmente, a mesma dirige o Ministério da Saúde, tal como está consagrado na nossa Constituição no seu artigo 201º nº2. Por outro lado, temos também o Inspetor-Geral dos Serviços e Saúde que também se insere no Ministério da Saúde pelo que também pertence à administração direta estadual. Enquadrando-se, tanto a Ministra como o Inspetor, dentro do mesmo Ministério, considera-se então que existe uma relação de hierarquia em que a Ministra, face aos demais poderes, exerce o seu poder de direção sobre o Inspetor, ou seja, comanda a atividade do Inspetor.
No presente Acórdão, considera-se matéria de facto o recorrente ter realizado exames, dentro do seu setor médico, sendo que foi pago em todos os seus serviços.
Por parte do recorrente (A), o mesmo começou por referir que só os Órgãos de Gestão daquele Hospital têm competência para determinar a reposição de quaisquer quantias que entenda terem sido, indevidamente, pagas no âmbito da sua execução atenta a autonomia administrativa e financeira de que goza o respectivo Hospital pelo que não cabia à entidade designada no Acórdão - ou seja, ao Inspetor-Geral da Saúde, ou ao respetivo Ministro - ‘’obrigar’’ o recorrente a realizar qualquer reposição, alegando que o facto da Ministra ter poder de tutela sobre os hospitais não se considera um fator justificável. Deste modo, tendo em conta o seguimento da situação, considerou que o despacho em causa ficou afetado por um vicio de incompetência por violação do disposto nos art°.s 2°. e 5°. do D.L. n°. 19/88 e art°. 40º do DR n°. 3/88 e art°.s 29°., 30º e 33°. do CPA.
Assim sendo, é importante referir alguns pontos: uma vez que o Inspetor-Geral de Saúde pertence ao Ministério da Saúde, temos de ter em conta o disposto anunciado no início do Acórdão em que se estabelece que os hospitais, embora entidades públicas com autonomia administrativa ou administrativa e financeira, estão sujeitos à superintendência e tutela do Ministério da Saúde (2º/1 do DL no 19/88, de 21 de Janeiro entretanto revogado pelo artigo 4º da Lei n.º 27/2002 de 8 de Novembro). Daqui retira-se que, uma vez que quem dirige o Ministério da Saúde é a Ministra da Saúde, a esta é atribuída a competência de realizar as inspeções necessárias para garantir o normal funcionamento dos hospitais (3º/3). Ora, se a Ministra pode realizar inspeções para garantir o normal funcionamento do hospital, face a uma irregularidade, a mesma poderá realizar todos os processos que considere essenciais e ainda emitir a decisão final. E de modo a que essa decisão seja executada, é chamado o Inspetor-Geral de Saúde para, neste caso, e conforme o artigo 6º número 2 do Decreto-Lei nº312/87, de 18 de Agosto, aplicar a decisão (A IGSS como órgão fiscalizador e disciplinar, tem por objecto assegurar o cumprimento das leis e regulamentos em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do MS ou sujeitos à sua tutela, tendo em vista o bom funcionamento dos serviços, a defesa dos legítimos interesses e bem-estar dos utentes, a salvaguarda do interesse público e a reintegração da legalidade violada (V. DL 312/87, de 18 de Agosto, (artigo 1°, n° 1 e 2)).
Conforme mencionado no início do comentário, o recorrente aponta a existência de um vício de violação de lei (sempre o despacho recorrido violaria também o princípio da legalidade estabelecido no art°. 3°. do C.P.A., dado que inexiste qualquer norma de direito público ou privado, que justifique a ordenada reposição, padecendo do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, por violação dos supracitados princípios e disposições legais, bem como do “Acordo” e sua "Alteração” outorgados pelo recorrente e pelo HD de …. Pelo que, ao decidir mantê-lo cometeu o Acórdão recorrido manifesto erro de julgamento, quer no que respeita à apreciação dos factos, quer no que respeita à sua subsunção jurídica, pelo que deve ser revogado, com as legais consequências). Aqui está presente que A alega que a decisão tomada sofre de ilegalidade. Esta situação está relacionada com o que já foi referido acerca da matéria de facto (A ter realizado exames médicos durante o período enquanto trabalhador público pelos quais foi remunerado duas vezes) e em que o recorrente menciona que os serviços foram decorridas com toda a normalidade e transparência e que, perante a remuneração dos serviços prestados, foram aplicados os princípios gerais dos contratos, designadamente o princípio da boa fé. E é nisto que nos vamos focar: este princípio está tutelado no Código de Procedimento Administrativo no artigo 10º e na Constituição no artigo 266º nº2. O princípio da boa-fé desdobra-se no princípio da tutela da confiança e no princípio da materialidade subjacente: o primeiro, seguindo o professor Freitas do Amaral, existem vários pressupostos parentes: por um lado, tem de existir uma situação de confiança que se traduza na boa-fé subjectiva e, por outro lado, tem de existir uma justificação para essa confiança que requer elementos objetivos que fundamentem essa crença. Ainda dentro deste subprincípio, exige-se, e seguindo o professor Menezes Cordeiro, a imputação da confiança face ao responsável por nulidade, ou seja, envolve a existência de um autor a quem se deve a entrega confiante do tutelado. Aqui, ao proteger-se a confiança de uma parte está-se simultaneamente a onerar a outra, o que implica que a outra seja de certa forma responsável pela situação gerada. Quanto ao segundo, trata-se de um princípio que desvaloriza excessos formais, exigindo por isso que o comportamento das partes esteja em sintonia com a verdade material.
Deste modo, tendo em conta os conceitos expressos, note-se que no caso em análise o recorrente violou o subprincípio da materialidade subjacente em virtude de, apesar de poder realizar os exames no papel de profissional público e enquanto profissional liberal do Hospital, não o podia ter feito simultaneamente, ou seja, ocorreu num excesso formal pelo que agiu de má fé, o que é uma situação sancionável (daí a atuação do Inspetor Geral de Saúde).
Por outro lado, e como análise final, o recorrente acrescenta ainda que está presente um vicio de falta de fundamentação do ato (Ora, por força do disposto no art°. 124°. do CPA o despacho recorrido tinha de ser fundamentado de acordo os requisitos expressos no art°. 125°. O que, manifestamente, não acontece no caso em apreço. Pelo que, ao ter decidido não padecer o acto recorrido do supra descrito vício violou o Acórdão em apreciação aqueles supra citados dispositivos legais, pelo que deve ser revogado, com as legais consequências) que, embora será matéria aprofundada no futuro, cabe mencionar que a fundamentação do ato é necessária caso seja feito um pedido de recurso, tal como acontece, e que tal fundamentação é regulada pelo Código de Processo Administrativo.
Considerando tudo o que foi exposto, terei de concordar com a decisão do STA face ao caso apresentado.
Luísa Zuzarte PB12 nº62616
Bibliografia:
FREITAS DO AMARAL, Diogo em Curso de Direito Administrativo vol.I
Acórdão STA 0182/09, 27-05-2009 (http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6e5cab66d1efa5c0802575c9004c24f4?OpenDocument&ExpandSection=1)
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