A aplicação prática do artigo 163º/5 CPA: uma análise crítica ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-01-2021, relativo ao processo nº 0195/20.7BEPRT
1. Introdução
O acórdão em análise apresenta a prática da aplicação do artigo 163º/5 do Código de Procedimento Administrativo. Incidirá sobre esta norma a apreciação crítica do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-01-2021, relativo ao processo nº 0195/20.7BEPRT.
2. Análise
do acórdão
2.1.Descrição
do caso em juízo
O
presente acórdão tem por base um pedido de licença, por parte da Recorrente (A............,S.A.)
de utilização de um espaço público com a colocação de uma publicidade na
fachada de um edifício. O Recorrido (Município do Porto) rejeitou o
pedido, e a Recorrente propôs no TAF do Porto uma providência cautelar de
suspensão de eficácia do ato praticado, o Tribunal decidindo a seu favor. Então,
o Município do Porto recorreu para o TCA Norte, que concedeu provimento ao
recurso. Assim a Recorrente recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo.
2.2.Alegações
do Recorrente
a) Falta
de fundamentação do Acórdão recorrido e decidido pelo TCA Norte
A
Recorrente argumenta que, de acordo com os artigos D-1/6°, n° 1, alínea l) e
D-2/5°, n° 1, alínea b) do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), e
por falta de matéria de facto que fundamente a sua decisão, o Acórdão recorrido
é nulo. A Recorrente sublinha o facto de o imóvel em causa não preencher os
requisitos estabelecidos. Assim, o Acórdão recorrido viola o artigo 205.º, n.º
1, da CRP, o artigo 94.º, n.º 3, do CPTA e o artigo 154.º, n.º 1, CPC por falta
de fundamentação. Por violação do artigo 615º, nº 1, al. b) do CPC, é sancionado
com a nulidade.
2) Erro de julgamento na determinação das normas
aplicadas ao facto, assim como a apreciação dos pressupostos de facto
O
ato administrativo que recusou a elaboração da licença procede igualmente de invalidade
por não apresentar fundamentos de facto e de direito. Por estas razões, a autora
considera haver ilegalidade dos pareceres da DRCN e da decisão do Tribunal
neles fundada, por erro sobre os pressupostos de facto, havendo igualmente
violação dos artigos 268º/ 3 CRP e 122º/2 do CPA.
3)
Não verificação dos requisitos do aproveitamento do ato (artigo 163º/5 CPA)
Numa
terceira pretensão, a Recorrente invoca um erro nas considerações do TCA Norte,
relativamente à aplicação do artigo 163º/5 alínea c) do CPA. De facto, o
tribunal recorrente considerou que, mesmo que o parecer da DRCN fosse
desfavorável às considerações do Município, este iria indeferir o pedido de
licença por desconformidade com as já mencionadas normas D-1/6.º, n.- 1, alínea
l) e D-2/5.º, n.º 1, al. b) do CRMP. Para a recorrente, seria impensável que atuação
da Administração, não obstante a incorreta aplicação de normas legais, resultasse
na exata mesma decisão.
2.3.Contra-alegações
do Recorrido
a) Inadmissibilidade
do recurso ao STA
O
Recorrido invoca o artigo 150º CPTA e argumenta que o recurso é inadmissível
segundo o mesmo.
b) Não
há falta de fundamentação nem erros nos
pressupostos de factos e de direito
O
Município argumenta que, aquando da formulação do ato administrativo em juízo,
foram analisadas e aplicadas as normas invocadas, não apenas transcritas, tendo
sido feita uma avaliação técnica dos pressupostos das normas a aplicar. A
pretensão de falta de fundamentação não tem base. O recorrido ressalva que ainda
que certos aspetos não tenham sido mencionados em juízo, tal não significa que
não tenham sido observados para a produção do ato administrativo, já que os
seus atos são insindicáveis pelo tribunal.
c) Aplicação
do princípio do aproveitamento do ato
Finalmente,
o recorrido concorda com o sentido da decisão do TCA Norte, de aplicação do
artigo 163º/5 alínea c) CPA. Em conclusão, defende o recorrido que não deve ser
admitido o presente recurso (artigo 150º CPTA).
2.4.Decisão
do tribunal
a) Relativamente
à nulidade do acórdão recorrido por falta de fundamentação
O
tribunal estabelece que toda a matéria de facto apontada na decisão do acórdão
recorrido consta da matéria de facto assente na sentença. As considerações da
Autora tratam-se apenas de divergências na consideração da factualidade
apontada pelo TAF do Porto, pelo que o STA conclui pela improcedência do
primeiro fundamento do recurso.
b) Relativamente
ao erro de julgamento na determinação das normas aplicadas ao facto e
apreciação dos pressupostos de facto
Quanto
a este ponto, o Tribunal considera de relevo apontar que o parecer da DGCN não
tinha como objetivo avaliar a existência de elementos arquitetónicos de importância
no edifício em causa, mas sim analisar a localização de tal imóvel na “Zona
Histórica do Porto”.
c) Relativamente
ao princípio do aproveitamento do ato administrativo
Já
quanto às alegações da Autora no sentido da não aplicação do artigo 163º/5 CPA,
e quanto à decisão contrária que resultou do Tribunal recorrido, o STA assume
concordância relativamente à primeira posição. O Tribunal sublinha a exigência
da observância do princípio da separação de poderes na aplicação do artigo
163º/5 alínea c) do CPA. O parecer emitido pela DGCN trata-se de um ato de
conteúdo negativo, fundamentado para o caso em mãos, mas sem natureza
vinculativa, o que afasta desde já a aplicação do artigo 163º/5 alínea a) CPA. Não
obstante, a aplicação da alínea c) está vedada ao Tribunal, existindo um
“défice de fundamentação da decisão administrativa negativa”. Significa isto
que, embora se considere provável o sentido de uma nova decisão da Administração,
esta tem de ser verbalizada e fundamentada. Por a decisão administrativa não ser
de clara aplicação normativa, o Tribunal não pode substituir-se aos poderes
administrativos e suprimir o efeito anulatório segundo considerações que cabem
apenas à Administração. Tal solução traduzir-se-ia numa violação do princípio
da tutela jurisdicional efetiva do particular, é uma solução não incluída na
amplitude do artigo.
2.5.Decisão
O Supremo Tribunal Administrativo conclui pelo provimento do recurso de revista, revogação do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e o manter da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
3. Breve
Enquadramento do acórdão
A
este ponto, feita a exposição e análise ao Acórdão apresentado, observe-se a
invalidade enquanto consequência da ilegalidade, e a distinção entre a nulidade
(161º CPA) e a anulabilidade (163º CPA)[1]. Em especial, tenha-se o nº5
do artigo 163º do CPA, uma exceção ao regime anulatório. O Professor Vasco
Pereira da Silva aponta a norma como inconstitucional. Observemos porquê:
A
alínea a) deste número trata do que o CPA considera “atos vinculados”,
sendo que a controvérsia surge pela consideração do Professor de que não
existem atos totalmente vinculados, possuindo todos os atos certos elementos
discricionários.[2]
Já a alínea b) apresenta o que, na prática, se traduz na desconsideração
ao todo do procedimento administrativo. De facto, ao aplicar e desenvolver o
procedimento administrativo enquanto um processo tendente à preparação e exteriorização
da prática ou execução de um ato, mas simultaneamente, a desconsiderar toda
essa importância para concluir algo que exigiria o procedimento, o CPA
apresenta uma clara contradição. Em termos semelhantes se interpreta a alínea
c). Ela deduz o conteúdo administrativo hipotético de um ato, algo que apenas
se poderia atingir seguindo todas as fases do procedimento administrativo. A solução
do STA enquadra-se precisamente nesta consideração, invocando o princípio de
separação de poderes. O Professor Vasco Pereira da Silva, não obstante, vai
mais longe, pela inconstitucionalidade, por violação dos artigos 27º, 268º e 267º/5
CRP assim como do princípio da razoabilidade. O Professor aponta os direitos
fundamentais dos particulares como “garantias de procedimento” que, para além
de apresentarem uma dimensão jurídico-material, gozam do direito a que qualquer
decisão administrativa que lhes diga respeito seja produzida como resultado de
um procedimento administrativo, nomeadamente por defesa contra a Administração.
4. Conclusão
Em conclusão é passível entender as dificuldades do 163º/5 CPA. Em concordância com o Professor Vasco Pereira da Silva, a positivação de um instituto que faz tremer as bases de toda a atuação administrativa como resultado de séculos de evolução e estudo está obviamente e manifestamente passível de violar princípios como o da separação de poderes, ou quaisquer direitos subjetivos dos particulares, no mais simples dos litígios.
5. Bibliografia/
Webgrafia
· AMARAL,
Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina
· http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e083cbfbbbf99f83802586620039b375?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,CPA#_Section1,
consultado a 28/05/2021
· Apontamentos das aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva à Turma B da licenciatura de direito da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Trabalho realizado por: Margarida Palma Mestre nº62779
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