A Participação Administrativa e a respetiva relação com o Direito de Ação Popular

Um dos mais relevantes princípios de uma democracia liberal é, precisamente, o princípio da democracia representativa. Significa isto que o exercício do poder político não é diretamente exercido pelos cidadãos, mas sim através de representantes por si eleitos em eleições livres. No fundo, são legitimados pela soberania popular para agir e exercer uma certa autoridade. Mas, afinal, de que forma é que este princípio acaba por se relacionar com o Direito Administrativo? A resposta poderá não ser imediata, mas (e tendo em conta que, tal como refere FREITAS DO AMARAL, a Constituição é fonte de Direito Administrativo, representando a mesma atualmente em vigor uma verdadeira revolução administrativa) está presente num dos corolários deste princípio, particularmente no corolário da participação administrativa, postulando que os cidadãos podem tomar parte ou influir na formação de decisões da Administração Pública.

A mesma manifesta-se, em especial, em sede de procedimento administrativo, prevendo a Constituição no seu artigo 267o, n.o 5 que o processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial que assegura a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. No âmbito do procedimento administrativo, as principais manifestações do princípio da participação administrativa encontram-se na legitimidade procedimental, prevista no artigo 68.o do Código de Procedimento Administrativo, doravante designado por CPA e na audiência dos interessados, prevista nos artigos 100.o e 121.o e ss do CPA.

Quanto à primeira, prevê-se que têm legitimidade para iniciar o procedimento, ou para nele se constituírem como interessados, os titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas, bem como associações para a defesa de interesses coletivos ou individuais dos seus associados, e ainda quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e pessoas coletivas quando estejam em causa ações ou omissões administrativas que causem prejuízos em certos bens fundamentais. Sobre a segunda, têm os interessados o direito a serem ouvidos sempre que a Administração pretenda adotar um regulamento administrativo, definido no artigo 135.o do CPA, ou um ato administrativo, definido no artigo 148o do mesmo diploma. No caso dos regulamentos, tratando-se de um regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato, o responsável pela direção do procedimento submete o projeto de regulamento a audiência dos interessados por um prazo não inferior a 30 dias. No caso dos atos administrativos, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, dando-se- lhes um prazo não inferior a 10 dias para se pronunciarem, devendo ser informados sobre o sentido provável da decisão a tomar.

Tentando relembrar a relação feita inicialmente entre a Lei Fundamental e o Direito Administrativo, encontra- se garantido constitucionalmente que a estrutura da Administração Pública deve ser elaborada de modo a evitar a burocracia, aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interesses na sua gestão efetiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moderadores e outras formas de representação democrática, presentes no artigo 267o, n.o 1. Da mesma forma, prevê ainda a Constituição da República Portuguesa de 1976 o direito de ação popular, estabelecendo que todos os cidadãos têm o direito de apresentar individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania ou a quaisquer autoridades queixas para a defesa dos seus direitos, da CRP, das leis ou do interesse geral, bem como o direito a serem informados, num prazo que considerar-se-á razoável, sobre o resultado da respetiva apreciação.

Consagrado no artigo 52o da CRP, este direito (o direito de ação popular) enquadra-se na categoria de Direitos, Liberdades e Garantias de participação pública, justificando assim que possa ser exercido independentemente da existência de qualquer gravame pessoal ou lesão de interesses próprios, ou seja, em defesa da legalidade constitucional ou do interesse geral. Em rigor, este direito, nas palavras de PAULO OTERO, não se constitui como um meio processual, mas sim como a expressão do direito fundamental de acesso aos tribunais, garantindo aos particulares que estarão investidos de um poder de acesso à justiça, visando tutelar situações jurídica materiais que são insuscetíveis de apropriação individual, como se de uma espécie de legitimidade ativa que permite intentar ações (incluindo providências cautelares) se tratasse. A ação popular tem, sobretudo, segundo VITAL MOREIRA, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli. Recorrendo ao Acórdão 213/05.9BEFUN (13294/16), de 14.06.2018, a atribuição de tal legitimidade implica um significativo reforço do papel dos tribunais na tutela dos direitos difusos, pois quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada levando a que, por exemplo, uma mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, assente na violação das normas legais e regulamentares, por edificação de construção que alegadamente ofende as normas aplicáveis ao loteamento urbano e demais vinculações legais aplicáveis, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da ação popular.

Pelo n.o 3 do referido artigo, além de ser conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa (sendo que a CRP elenca, mesmo que não o fazendo taxativamente, a saúde pública, o direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural e a defesa dos bens de entidades públicas patrimoniais como bens ou interesses suscetíveis de tutela) o direito de ação popular nos casos e termos previstos, inclui-se também o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização (ação popular indemnizatória), enunciando algumas das situações nas quais se possa requerer a mesma, a título não taxativo. Este número permite dar cobertura por via legislativa aos casos tradicionais de ação popular no âmbito do poder local (cfr. Lei n.o 17/94, artigos 99.o, n.o 1 e 117o, sobre eleições para a AR).

Como previamente referido, o direito de ação popular acaba não precludindo a possibilidade de os cidadãos defenderem os mesmos interesses em fase pré judicial, nomeadamente no e através do procedimento administrativo, permitindo, antes de tudo, controlar a legalidade e oportunidade de medidas e decisões administrativas de forma imediata; intervir coletivamente em procedimentos de defesa de interesses difusos extensivos a um grande número de cidadãos, os chamados «procedimentos em massa»; acompanhar o desenvolvimento e implementação de procedimentos administrativos complexos e gradativamente concretizáveis (tais como os procedimentos urbanísticos, de ordenamento do território ou de impacto ambiental); e, por fim, desencadear os meios de impugnação administrativa, ou seja, reclamações e recursos hierárquicos, das decisões da Administração.

Antes de se dar a consagração constitucional da ação popular, que terá sido operada na revisão constitucional de 1997, foi criada a Lei no 83/95, de 31 de agosto que regula o direito de participação procedimental e de ação popular, tendo servido como fonte direta da inclusão da proteção dos interesses referentes ao domínio público na atual redação da lei fundamental. É no seu artigo 2o que nos é apresentado o critério ao qual alguém tem de obedecer para poder ser titular dos direitos de participação procedimental e do direito de ação popular e que em nada difere do que já foi apresentado: quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior (relativo a interesses difusos), independentemente de terem ou não interesse direto na demanda e, finalmente, as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição.

Tem igual relevância o artigo 12.o da lei em análise, já que é pelo mesmo que seremos capazes de distinguir as espécies de ação popular que aqui se encontram reguladas: a ação popular administrativa, instaurada junto de um tribunal administrativo e que surge enquanto expressão de litígios emergentes de relações jurídico- administrativas, e a ação popular civil, a instaurar junto dos tribunais cíveis, que poderá visar a defesa do património da Administração Pública e todas as outras diversas situações de ação popular civil cujo objeto respeita à defesa de interesses gerais da coletividade que não se reconduzem aos bens de entidades públicas territoriais.

Em tom de conclusão, poderemos indubitavelmente, em minha opinião e tendo em conta o que foi apresentado, considerar o direito de ação popular como uma garantia atribuída aos particulares, a qual lhes confere poderes jurídicos que funcionam como proteção ou defesa contra os abusos e ilegalidades da Administração. Como afirma FREITAS DO AMARAL, é um meio criado pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as violações, neste caso, dos interesses legítimos dos particulares.

Matilde Pinhol