A Responsabilidade Civil Extracontratual Objetiva: Análise Comparativa entre o Direito Civil e o Direito Administrativo

Artigo 16º

Princípio da Responsabilidade

“A Administração Pública responde, nos termos da lei, pelos danos causados no exercício da sua atividade.”

1.      Introdução

a)      Nascimento do problema

2.      Desenvolvimento

b)      Desenvolvimento do problema no Direito das Obrigações

c)      Desenvolvimento do problema no Direito Administrativo

d)      Comparação entre os regimes

3.      Conclusão

Nascimento do Problema:

A Responsabilidade Civil pode ser definida no geral como a obrigação de indemnizar quando se causa um dano a outrem, ou a sujeição às consequências de um comportamento[1]. No entanto, podemos questionar-nos sobre o que é a Responsabilidade Civil do Estado, e se este pode até mesmo ser imputado por Responsabilidade Civil. Para já, a resposta à questão é um simples sim, e há que referir alguns artigos essenciais: o artigo 16º do CPA, o artigo 22º da CRP e uma legislação essencial, a lei 67º/2007 (RCEEP[2]). Como é que esta pode ocorrer? O Estado (a Administração neste caso), pode sofrer imputação por responsabilidade civil quando prossegue o interesse público (4º CPA e 266º/1º CRP). A responsabilidade relevante aqui é a Responsabilidade Civil Extracontratual, que acontece quando a administração causa danos a particulares fora de uma relação contratual.

Desenvolvimento do Problema no Direito das Obrigações:

Baseia-se no princípio do ressarcimento dos danos e é o conjunto dos fatores que levam à obrigação de indemnizar outrem pelos danos sofridos. Resulta de uma alocação dos danos numa esfera jurídica distinta daquela que sofreu os ditos danos.

No Direito Civil tem um regime extenso, abrangendo situações diversas, mas pode se dividir em termos gerais em: responsabilidade por factos ilícitos (delitual), obrigacional, a terceira via da responsabilidade civil, pelo risco e pelo sacrifício. Cada uma é um tipo específico, se bem que existem requisitos comuns: o facto voluntário, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade. Como sabemos, no Direito Civil, as partes agem numa posição de igualdade, sem poderes de autoridade.

A responsabilidade pelo risco, que é uma responsabilidade objetiva, é somente admita quando prevista na lei, pelo artigo 483º/2º do Código Civil. É então uma responsabilidade que têm um limitado âmbito de aplicação.

Não fazendo uma análise extensiva do Direito das Obrigações (porque este não é o nosso objetivo), é importante referir que logo no artigo 500º/1º, sabemos que esta responsabilidade dispensa o requisito da culpa para ser aplicada. Temos também referência no artigo 500º/3º ao direito de regresso, que permite ao comitente pedir a restituição daquilo que lhe foi imputado inicialmente.

De especial importância é o artigo 501º, tendo em conta que refere a Responsabilidade do Estado e outras pessoas coletivas. Este artigo vai permitir a indemnização quando os danos sejam causados a um terceiro no exercício de atividades de gestão privada. Este artigo é suposto ser articulado também com o artigo 500º, pelo que se pressupõe uma relação de comissão.

O resto do regime não nos é útil agora para esta análise, se bem que é essencial referir que a obrigação de indemnização se dá pelo princípio geral do artigo 562º, e quando esta não for possível (ou extremamente oneroso), é de aplicação o artigo 566º/1º. Que danos são indemnizáveis vai depender sempre do dano causado, mas podemos referir por alto os artigos 495º e 496º, que são aplicáveis à responsabilidade objetiva pelo artigo 499º.

Desenvolvimento do Problema no Direito Administrativo:

Também no Direito Administrativo, o objetivo da Responsabilidade é colocar o lesado na mesma situação em que estariam se não fosse a lesão causada pela administração. A Responsabilidade da Administração é um tipo de garantia contenciosa[3]. O Estado vai responder então, em modos gerais, quando há uma atuação ilegal, mas também quando a sua atuação é lícita. A responsabilidade pode ser também contratual ou extracontratual, JOÃO CAUPERS vai elencar as categorias de Responsabilidade assentando na função que a Administração estava a exercer na altura em que o dano é provocado[4].

Assim, apesar de se chamar “Responsabilidade Civil”, é falacioso pensar que se caracteriza pela aplicação de regras do Direito Civil, é então uma responsabilidade por danos que são causados e que dão origem a um dever de indemnizar. Uma especificidade da Responsabilidade Civil no Direito Administrativo é o facto da difícil imputação sob quem realizou efetivamente o dano, será o funcionário x, ou todo um órgão administrativo?

É de referir que neste tipo de responsabilidade não se dá nenhum juízo valorativo da conduta praticada, simplesmente se imputa por ser causado um prejuízo que decorre de uma ação praticada por outrem[5]. Uma especificação interessante é a que é definida por VIEIRA DE ANDRADE que refere que se pressupõe uma conduta anormal ou perigosa, a qual se vai tentar acautelar com a reconstituição natural.

A Responsabilidade Objetiva do Estado teve então uma larga evolução ao longo do tempo, passando de um período em que não se responsabilizava o Estado, para um período em que isto passa a ser feito[6]. A legislação anterior que referia este regime era o Decreto-lei 48051 que era completado pelo já referido artigo 501º do CC. Não há agora lei especial para cada tipo de casos[7].

Como já foi salientado, a imputação da culpa é uma tarefa difícil[8] sendo que pode levar a graves problemas e injustiças, neste sentido, utiliza-se e a expressão “culpa no serviço” para abranger estes casos. Temos como exemplo o caso da muralha do Porto[9], em que não foi possível detetar quem foi o responsável e imputou-se a responsabilidade ao Estado, no geral. Esta situação está presente no artigo 7º da RCEEP e no artigo 9º do mesmo diploma.

Sobre a Responsabilidade pelo Risco, a Responsabilidade Objetiva passa de ser algo excecional para estar retratada de modo geral no decreto-lei 48051. Temos atualmente o artigo 11º da RCEEP, que admite direito de regresso. Há direito a indemnização quando o ato seja anormal ou especial e resulte de uma atividade excecionalmente perigosa[10].

Quanto à Responsabilidade por Ato Lícito, a definição é extremamente ampla e está expressa no artigo 16º da RCEEP. Pode resultar então de uma violação ou de um sacrifício, dá se uma colisão de direitos. O sacrifício deve ser especial e anormal, certo e atual e também duradouro. Tem origem num ato lícito.

Comparação entre os regimes:

Tendo em conta o que foi referido até agora, vamos comparar os regimes.

Assim, e começando pelas parecenças, não se pode negar a semelhança entre os regimes[11] e os seus requisitos. Assim, a aplicação da Responsabilidade Civil e a especificidade da culpa se presumir na Responsabilidade Extracontratual Objetiva, é algo comum a ambos os Direitos. Para além disso, a indemnização também se faz seguindo os mesmos princípios: é sempre preferível a reconstituição natural e depois, se esta não for possível, é que se vai indemnizar ou reconstituir por via pecuniária. A Responsabilidade pode ser também solidária em ambos os regimes, o que é peculiar sendo que o Estado é uma pessoa coletiva e que pode concorrer na responsabilidade com outra pessoa coletiva ou com um particular. Temos também como parecença, o direito de regresso.

Passando agora para as diferenças, em primeiro lugar notamos a óbvia diferença nas situações em que se aplica uma e outra Responsabilidade, tendo em conta que a Responsabilidade Civil no Direito Civil tem um elenco mais diversificado de situações a que se aplica. No artigo 483º/2º do CC temos a natureza excecional da responsabilidade pelo risco[12], o que não se dá na responsabilidade pelo risco no Direito Administrativo, presente no artigo 11º/1º da RCEEP, que não tem caracter excecional[13] (é uma cláusula geral).

Conclusão:

De facto, e como foi descrito, a Responsabilidade Extracontratual Objetiva do Estado tem mais pontos de convergência do que diferença com a Responsabilidade Objetiva no Direito Civil. É algo que faz sentido porque de qualquer modo, face a uma atuação não ilícita do Estado, usualmente são sempre particulares que vão intervir e que devem ser indemnizados. É, portanto, uma situação em que o Estado mesmo sendo um órgão soberano, deve restituir algo a um cidadão particular.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2011, 2ª edição, Almedina.

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume II, Almedina.

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10ª edição, Âncora editora.

LEITÃO, Luís Menezes, Direito das Obrigações, Volume I, Introdução, da Constituição das Obrigações, 2009, 8ª edição, Almedina.

Trabalho realizado por:

Rita Nobre, nº 63334

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[1] João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10ª edição, Âncora editora, p. 320.

[2] Esta legislação aplica-se à Responsabilidade Civil Extracontratual. O artigo 501º do CC não foi revogado porque se aplica a outro tipo de atos (atos de gestão privada).

[3] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, p. 1220.

[4] João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10ª edição, Âncora editora, p. 329- 341.

[5] João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10ª edição, Âncora editora, p. 332.

[6] Inicialmente era dito “the King can do no wrong”

[7] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, p. 1237.

[8] A dificuldade é acrescida quando estamos perante uma omissão.

[9] STA de 28 de janeiro de 1966

[10] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, p. 1238.

[11] O mesmo é referido pelo Professor Freitas do Amaral no seu Curso de Direito Administrativo, p. 674.

[12] Só se aplica nos casos previstos na lei.

[13] João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 2009, 10ª edição, Âncora editora, p. 332.