Análise Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (020038/03; 17/11/2004) - Princípio da transparência, da imparcialidade e o Recurso hierárquico

 

Análise ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 020038/03; Data do Acórdão: 17/11/2004; Relator J Simões De Oliveira

(Princípio da transparência, da imparcialidade e o Recurso hierárquico)

 

1.      Introdução 

a)           a) Exposição do caso em análise;

2.      Desenvolvimento 

a)            b) A influência da reforma do CPA- princípio da imparcialidade e recurso hierárquico;

b)           c) Sanções ao desrespeito das normas de garantia de imparcialidade;

3.      Conclusão

4.      Bibliografia

 

I.                    Introdução

a) Exposição do caso em análise

Cumpre fazer uma análise comentada ao acórdão supramencionado, que sumariamente explana a situação:  A, professor do ensino secundário (recorrido) foi alvo de um processo disciplinar por violação do dever de zelo, de correção e dos deveres específicos previsto no artigo no art. 10º, ponto 2, al. a), b) e c) do Estatuto da Carreira Docente. Deste processo disciplinar resultou a aplicação, pelo Diretor Regional de Educação do Norte, da pena de 30 dias de suspensão (prevista pelo art. 11/1c) do ED). Todavia, o recorrido, ao abrigo dos artigos 184º a 196º do atual Código de Procedimento Administrativo, interpõe recurso hierárquico (artigo 195º do CPA) para a Secretaria de Estado da Administração Educativa desta decisão, que mais uma vez lhe nega provimento pelo despacho impugnado anteriormente.

Face a estes factos, A (professor de escola secundária) recorre ao Tribunal Central Administrativo do Norte, que anula esta última decisão da Secretaria de Estado da Administração Educativa por violação do princípio da imparcialidade, sob a invocação dos arts. 6º, 44º, nº 1, al. g) e 51º, nº 1, do anterior CPA e 266º, nº 2, da Constituição. Tal violação resultaria a decisão da Secretária de Estado da Administração Educativa (doravante S.E.A.E.) ter sido antecedida de “informação/proposta” elaborada pelo mesmo “jurista” que havia subscrito a “informação/proposta” em que assentara a punição determinada pelo D.R.E.N. 

Inconformado com a fundamentação e com a anulação do seu despacho, o Secretário de Estado da Administração Educativa (recorrente) recorre do acórdão do T.C.A para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) considerando que “o acórdão recorrido faz, pois, uma incorreta apreciação do disposto na alínea g) do nº 1 do art. 44º do CPA, ao entender que, por aplicação desta norma legal, o ato recorrido viola o princípio da imparcialidade”. O recorrido contra-alegou, em defesa do acórdão recorrido. O Ministério Público é de parecer que o recurso jurisdicional merece provimento, em virtude de não existir violação do princípio da imparcialidade. Obtidos os vistos legais, o STA decide que o acórdão recorrido não merece, pois, a censura que lhe vem dirigida pelo recorrente e nestes termos, negam provimento ao recurso a favor do recorrido.

 

Posto isto, no presente comentário serão analisados os argumentos utilizados pelo STA, tendo por base os factos apresentados secção III do acórdão, tal como todos os factos ocorridos e já enumerados nesta breve síntese inicial.

 

II.                 Desenvolvimento

b)  A influência da reforma do CPA- princípio da imparcialidade e recurso hierárquico

Primeiramente importa clarificar que o acórdão em análise remonta a 2004, ano em que ainda vigorava o anterior CPA de 1991; com a revisão de 2015 torna-se necessário adaptar este acórdão ao novo CPA que sofreu variadíssimas alterações de regime. Importa destacar neste caso concreto:

I. O princípio da imparcialidade invocado, está atualmente previsto no artigo 9º, onde convoca a imparcialidade enquanto ponderação dos interesses juridicamente protegidos (públicos ou privados) e a abstenção de ponderação dos que não o são. Num comentário ao novo CPA, Ana Fernanda Neves, considera que: “o princípio da imparcialidade no CPA de 2015 ganhou consistência, pois em cada momento os tramites, atos ou formalidades procedimentais e as estruturas organizativas de suporte devem ser pensados, ajustados e avaliados como condições de possibilidade: as soluções organizatórias e procedimentais devem em concreto, assegurar, quer a isenção administrativa, quer a confiança nessa isenção (parte final do artigo 9º)”. Portanto, podemos referir que o princípio da imparcialidade opera por si mesmo, como parâmetro de valoração de toda a atuação administrativa, cujas virtualidades saem reforçadas no CPA de 2015, mas apela igualmente a um conjunto de técnicas e base constitucional ou legal dirigidas à concretização do princípio, coadjuvantes ou garantes do mesmo

 

Na Secção III do Capítulo II do Titulo I da Parte III do novo CPA há uma recolocação dos artigos 44º a 51º do anterior código. As garantias de imparcialidade são aqui impedimentos e suspeições.

Deste modo, o professor Diogo Freitas do Amaral diz-nos que “no novo CPA, é profundamente sublinhado que a Administração Pública deve tomar decisões determinadas exclusivamente com base em critérios objetivos de interesse publico, adequados ao cumprimento das suas funções especificas, não se tolerando que tais critérios sejam substituídos ou distorcidos por influencia de interesses alheios à função, sejam estes interesses pessoais do órgão, do funcionário, ou do agente, interesses dos indivíduos, de grupos sociais, de partidos políticos, ou mesmo de interesses políticos concretos do Governo.

II. O recurso hierárquico que era anteriormente definido como o meio de impugnação de um ato administrativo perante o superior hierárquico do autor do ato a fim de obter deste a revogação, anulação, modificação, substituição do ato recorrido, hoje, devido a erro técnico-legislativo do CPA de 2015, torna-se necessário que procurar uma nova definição, dado que o recurso hierárquico previsto no artigo 193º,nº1 tanto pode ser utilizado para “impugnar atos administrativos praticados” como para reagir contra a omissão ilegal dos atos administrativos. Por seu turno, no artigo 195º vem aludir-se ao órgão autor do ato ou da omissão e ao “órgão responsável pelo incumprimento do dever legal de decisão” como sujeitos passivos de deveres específicos de notificação, la onde, no CPA revogado, a referência simétrica era apenas feita ao órgão autor do ato.

 

Posto isto, podemos passar a definir como “garantia administrativa dos particulares que consiste em requerer ao superior hierárquico de um órgão subalterno a revogação ou anulação de um ato administrativo ilegal por ele praticado ou a prática de um ato ilegalmente omitido pelo mesmo.

Em segundo lugar, importa indagar o argumento da violação do artigo 44º, 1, g) e consequente violação do artigo 51º, nº 1, do CPA de 1991 que tem correspondência literal com os artigos 69º,1, f) e 76º do atual CPA respetivamente. Tal violação resultaria de a decisão do recurso hierárquico ter sido antecedida de “informação/proposta” elaborada pelo mesmo “jurista” que havia subscrito a “informação/proposta” em que assentara a punição determinada pelo D.R.E.N.

O princípio da imparcialidade na sua vertente negativa, que agora importa referir, traduz desde logo a ideia de que os titulares dos órgãos e os agentes da Administração Pública estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos que digam respeito a questões do interesse pessoal ou da sua família, ou de pessoas com quem tenham relações económicas de especial proximidade, a fim de que não possa suspeitar-se da isenção ou retidão da sua conduta. Este dever de não intervir em certos assuntos para não haver suspeita de parcialidade é depois aprofundado pela lei ordinária (artigos 69º a 76º). Vejamos.

 

No caso em apreço estamos perante uma situação que cabe literalmente na alínea f) do nº 1 do artigo 69º do novo CPA – “ os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública, quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas “. Ou seja, o órgão ou agente que, no mesmo procedimento, e antes de se encontrar na posição em que está hoje (de órgão com competência para decidir), já tenha intervindo como perito, como mandatário, ou emitindo um parecer (jurídico). O novo CPA diz que qualquer órgão ou agente da Administração que se encontre nesta situação não pode intervir no procedimento administrativo. E os nossos Tribunais Administrativos, postos perante casos concretos, já tem entendido que esta expressão deve ser interpretada à letra. A lei diz “não podem intervir no procedimento” e isto deve entender-se no sentido mais estrito e rigoroso da expressão “não pode intervir de qualquer forma ou em qualquer momento”.

Contudo, o professor Diogo Freitas do Amaral, considera que “esta interpretação não é a mais correta: só devem considerar-se proibidas as intervenções que se traduzam em decisão, ou em ato que influencie significativamente a decisão em certo sentido; serão licitas as intervenções totalmente neutras, como as que se limitam a mandar agendar o assunto “para a próxima reunião da câmara”, ou “consultem-se os serviços”, e atos semelhantes. (neste sentido hoje o disposto no nº2 do 69º). Ainda assim, esta interpretação nunca poderia ser adotada neste caso concreto, visto que, em causa estão dois despachos emitidos e totalmente decididos por um mesmo individuo, com vista à total violação do princípio da imparcialidade e à corrupção da nova oportunidade atribuída ao recorrido de protestar da punição que lhe fora atribuída por recurso hierárquico.

 

c) sanções à violação de normas de garantia de imparcialidade

Quais as sanções que a lei impõe para o desrespeito das normas de garantias da imparcialidade?

 

Todos os atos administrativos e contratos da AP em que intervenha um órgão ou agente impedido de intervir, ou em relação ao qual tenha sido declarada suspeição, serão anuláveis (artigo 76º, nº1). São atos ilegais, feridos de uma anulabilidade, o que permite levá-los a tribunal e obter a sua anulação.

Estranhamente, a lei não estabelece nenhuma sanção como a do artigo 8º, nº2 da Lei 27/96 para membros de órgãos autárquicos, para os restantes órgãos da AP (membros do Governo, dirigentes de institutos públicos, etc.). Esta matéria está bastante carecida de revisão, no CPA, para melhor se poder evitar e combater a corrupção.

Assim, no presente caso, e por aplicação direta da alínea f) do nº1 do artigo 69º, o despacho do recurso hierárquico é ilegal e por decisão do tribunal anulável (artigo 76º,1).

Terceiramente, o STA invoca uma violação generalizada do princípio da imparcialidade (atual artigo 9º do CPA) e do 266º, nº2 da CRP.

Na sua vertente positiva, a imparcialidade aparece-nos como significando o dever, por parte da Administração, de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos, equacionáveis para o efeito de certa decisão, antes da sua adoção. Devem considerar-se parciais os atos ou comportamentos que manifestamente não resultem de uma exaustiva ponderação dos interesses juridicamente protegidos. Esta obrigação de ponderação comparativa implica um apreciável limite à discricionariedade administrativa, não só pela exclusão que comporta de qualquer valoração de interesses estranhos à previsão normativa, mas principalmente porque o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida. Nesta vertente, encontra o juiz administrativo a via para anular os atos que se demonstre terem sido praticados sem a ponderação de interesses nos termos mencionados.

A ausência de ponderação dos diferentes interesses em jogo é pois o vicio em que o princípio da imparcialidade aparece a suportar a injunção de racionalidade decisória caraterizando-se por refletir a decisão que não é sustentada numa ponderação.

O legislador do CPA de 2015 determina, também por força do princípio da imparcialidade que a Administração deve adotar “soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”. Assim, na nova formulação, deve considerar-se violado apenas quando se demonstrou que houve uma atuação parcial, ou se é suficiente o mero perigo para essa isenção”.

3.      Conclusão

Posto isto, a imparcialidade proíbe que os órgãos da Administração intervenham em certos procedimentos administrativos, ou tomem certas decisões, para evitar a suspeita de que estejam a atuar com parcialidade.

Sendo assim, o princípio da imparcialidade não pode ser tido como corolário da justiça, mas antes a aplicação da ideia diferente que é a proteção da confiança dos cidadãos na seriedade e honestidade da AP do seu país. Com o princípio da imparcialidade pretende-se que não haja razoes para suspeitar, à partida, da imparcialidade dos órgãos competentes que vão tomar a decisão.

No caso exposto, tendo por base todos os factos enumerados e os argumentos pelo STA utilizados, considero que há verdadeiramente uma violação da proteção da confiança do recorrido pela atuação parcial do recorrente.

Depois de analisados as questões levantadas na decisão tomada pelo STA do presente acórdão, e em jeito de resenha,  importa referir que: o recurso hierárquico devolve ao superior a competência para decidir, fazendo com que ao interessado se abra uma nova oportunidade de avaliação da legalidade e oportunidade administrativas, bem como, em última análise, de análise dos aspetos em que sua pretensão se amolda ao interesse público prosseguido; todavia, no caso concreto, esta “oportunidade do recorrido” não foi aproveitada por violação expressa dos artigos 9º, 69º,1,f) e 76º do novo CPA, tal como uma violação do próprio recorrente do principio da transparência e da boa fé (disposto no nº2 do artigo 10º do CPA). Por tal motivo, considero que, a decisão tomada pelo STA foi a mais acertada e conveniente, sendo agora necessária, e uma vez anulado o despacho do S.E.A.E.,  a substituição do recorrente (pessoa que se encontra legalmente na situação impedida de participar na decisão de um determinado caso) por outra pessoa, em relação à qual não haja motivos de impedimento, para que esta possa, portanto, com imparcialidade, pronunciar-se sobre o processo disciplinar do recorrido.

4.      Bibliografia:

·   http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/e896cdbf438d287280256f650050f3d1

 

  AROSO DE ALMEIDA, Mário. (2015) Teoria geral do Direito administrativo – O novo regime do código do processo administrativo. Almedina editora

 

· FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Reimpressão da 3 ed., 2017, Almedina

 

· MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Atividade Administrativa, Dom Quixote, Lisboa

 

· CARLA AMADO GOMES / ANA FERNANDA NEVES / TIAGO SERRÃO, “Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo”, Volume I e II, AAFDL Editora, 2017:

Ana Flor Rego nº 62917

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