Análise Comparativa dos Princípios da Administração entre Brasil e Portugal

            Assim como Portugal, o Brasil também faz parte da família romano-germânica do Direito, ou “Civil Law”. Isso significa que ambos tem um sistema jurídico parecido em vários âmbitos: ambos têm como fonte mais importante a lei, ambos possuem códigos, há separação de poderes, e ambos têm, também, princípios da atividade administrativa semelhantes.

Antes de expor os diferentes tipos de princípios e explica-los, é necessário saber o que são estes. O jurista brasileiro Miguel Reale define em seu livro “Filosofia do Direito” que os princípios são “verdades ou juízos fundamentais, que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade. Às vezes também se denominam princípios certas proposições, que apesar de não serem evidentes ou resultantes de evidências, são assumidas como fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como seus pressupostos necessários”.

            Em Portugal, há uma relação muito forte entre o processo administrativo e a constituição. Por mais que exista um código que regula apenas o procedimento administrativo, o “Código do Procedimento Administrativo”, é na Constituição que é estabelecido primeiro os princípios fundamentais da administração, no artigo 266º.

            Neste artigo, que se chama “Princípios Fundamentais”, está definido que “a Administração visa a prossecução do interesse público” (Alínea 1) e “os órgãos e agentes administrativos (…) devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé” (Alínea 2). O Código do Procedimento Administrativo define os mesmos, mas adiciona muitos mais, como o princípio da justiça, da colaboração com os participantes, e da gratuitidade.

            Os principais princípios gerais da atividade administrativa são: o princípio de prossecução do interesse público, o princípio da boa administração, o princípio da legalidade, o princípio da justiça, o princípio da igualdade, princípio da proporcionalidade, princípio da boa-fé, o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e o princípio da imparcialidade.

            O Princípio da prossecução do interesse público, estabelecido no artigo 4º do CPA e 266º/1 da CRP, define que a administração pública deve sempre prosseguir o “interesse público”, ou seja, o interesse geral da maioria da população.

            O jurista francês Jean Rivero define o interesse público como os interesses e necessidades do povo que é vital para o progresso e manutenção da comunidade, mas que é impossível de ser suprida pela iniciativa privada. Essa visão mostra como só um órgão público é capaz de satisfazer esses interesses.

            O Princípio da Boa Administração, estabelecido nos artigos 5º do CPA e 81º/c da CRP, tem como base a obrigação da administração de prosseguir o bem comum da forma mais eficiente possível. O principal fundamento deste princípio é que a atividade administrativa deve sempre satisfazer o interesse público da maneira mais eficiente possível, além de tomar decisões equilibradas. Este não é apenas um princípio, mas também é um dever jurídico, já que o dever de boa administração resulta do princípio da proporcionalidade, e desrespeitá-lo é equivalente a uma ilegalidade, qual é susceptível de invalidade judicial.

            O Princípio da Justiça, estabelecido no artigo 6º/d do CPA e 266º/2 da CRP, tem como base a ideia de a Administração pública dever sempre agir visando a equidade. Existem três planos diferentes no conceito de justiça: Há a justiça legal, que é a justiça enquanto valor ou valores incluídos na lei, a justiça extra-legal, que é a justiça que tem como base os valores do homem médio, e a justiça supralegal, que vê a justiça como valor anterior e superior a própria lei. Para o Professor Diogo Freitas do Amaral ainda há a justiça coletiva, que corresponde ao respeito aos direito humanos, e a justiça individual, que remete para a ideia de igualdade, proporcionalidade e a boa fé.

            O Princípio da Igualdade, estabelecido nos artigos 6º do CPA e 266º/2 da CRP possui duas vertentes, segundo o professor Freitas do Amaral, sendo estas a proibição de Discriminação e a obrigação de diferenciação. A primeira vertente impõe igualdade no tratamento para situações iguais e diferenciação de tratamento de situações desiguais.  Já a segunda parte da ideia que, na realidade, todas as situações são desiguais, e que deve-se introduzir diferenciações nos tratamentos para atingir a igualdade substancial.

            Atualmente, este princípio é uma forma de limite que a Administração observa na sua atividade. Ele primeiro surgiu como forma de limitação do exercício de poderes discricionário da Administração.

            O Princípio da Proporcionalidade, estabelecido nos artigos 7º do CPA e 266º/2 da CRP, possui três pressupostos: o de adequação, o que significa que as medidas tomadas devem ser ajustadas para atingir fim pretendido pela administração; o de necessidade, o que significa que a medida deve lesar o menor número possível de interesses e direitos de particulares; em finalmente, o de equilíbrio, o que significa que é necessário que os sacrifícios tomados pela administração para alcançar um fim devem ser menores do que benefícios.

            Este é um dos princípios base da atividade administrativa. O Professor Freitas do Amaral o define como “o princípio, segundo o qual, a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins”.

            O princípio da boa fé, estabelecido nos artigos 6º do CPA e 266º da CRP, foi trazida do direito privado para a administração pública. A relação entre a administração e particulares é baseada neste princípio, como forma de proteção aos particulares das ações da administração que possam os afetar.

            Os pressupostos deste princípios são os mesmos da boa fé do direito privado, sendo esses a atuação de um sujeito de direito, situação de confiança justificada, investimento de confiança, nexo de causalidade e frustração da confiança.

            O Princípio da imparcialidade, estabelecido nos artigos 9º do CPA e 266º da CRP, define que a administração deve ser sempre imparcial, independente da sua ação, sendo ela a resolução de um caso ou a emissão de uma norma. Este também é um dos princípios basilares da administração.

            Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral existem duas vertentes: a positiva e a negativa. A vertente positiva é a diz que há a obrigação, por parte da administração pública, de sempre ponderar o interesses que sejam importantes para uma decisão e os interesses da maioria, o interesse pública. A vertente negativa diz que os agentes que devem tomar as decisões da administração não podem estar envolvidas pessoalmente no assunto.

            O Princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, estabelecido nos artigos 4º do CPA e 266º/1 da CRP. A administração tem de prosseguir o interesse público, respeitando simultaneamente os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos dos particulares.

            O Princípio da legalidade, estabelecido no artigo 3º do CPA e 266º da CRP. O Professor Diogo Freitas do Amaral o define como “os órgãos/agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”. A administração, por mais que tenha de prosseguir o interesse pública, ela deve o prosseguir apenas sempre que for possível, agindo sempre dentro da lei. A violação deste princípio constitui a ilegalidade, por violar a lei.

            Existem duas modalidades dentro deste princípio: a preferência de lei, e a reserva de lei. A preferência de lei significa que nenhum ato de qualquer categoria inferior à lei pode contraria-la. Já a reserva de lei significa que nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamento nela.

            Existem dois tipos de administração, a administração agressiva e a constitutiva. A primeira coloca a administração pública como autoridade, como um poder que impõe sacrifício aos particulares. Já a segunda coloca a administração como uma prestadora de serviços, prestando serviços sociais, de educação, e outros para sua população. O Professor Freitas do Amaral entende que o princípio da legalidade cobre ambas as manifestações da administração pública, já que até na administração constitutiva pode ocorrer sacrifícios aos particulares.

            Existem três exceções à este princípio, a teoria do Estado de Necessidade, que é quando o país está em uma situação excepcional de necessidade pública; a teoria dos Atos Políticos, que é quando são atos de conteúdo essencialmente político; e o Poder discricionário da administração.

            No Brasil, assim como em Portugal, estão regulados os princípios da atividade administrativa na Constituição, mais especificamente em seu artigo 37. Em relação a estes princípios constitucionais, o juiz brasileiro Hely Lopes Meirelles afirma que “Os princípios básicos da administração pública estão consubstancialmente em doze regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Os cinco primeiros estão expressamente previstos no art. 37, caput, da CF de 1988; e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto que, ao daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei federal 9.784, de 29/01/1999”.

            Os princípios da atividade administrativa no Brasil são: o princípio da legalidade, o da moralidade, o da impessoalidade, o da razoabilidade e proporcionalidade, o da publicidade, o da eficiência e do interesse público.

            O Princípio da legalidade, que aqui também é um dos princípios base da atividade administrativa brasileira. Ele também remete ao facto de a administração poder apenas exercer o que a lei permite, assim como princípio da legalidade português. Mereilles, sobre o princípio, diz “A lei para o particular significa ‘poder fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’”.  A legalidade é um dos princípios que ganham foco por gerarem segurança jurídica aos cidadãos, por limitarem a administração.

            O Princípio da Moralidade, lembrando um pouco o princípio da boa fé, define que é importante para a atividade administrativa brasileira que o agente do ato seja moral e ético, por acredita-se que só assim é possível discernir a licitude e ilicitude, e o justo do injusto de alguns atos é ações, podendo, só assim, garantir uma boa administração.

            O Princípio da Impessoalidade é relacionado com a finalidade de um ato. Segundo este, o administrador público deve apenas praticar atos em seu fim legal. O advogado Celso António Bandeira de Mello diz que esse princípio “se traduz a ideia de que a administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”.  Segundo a juíza do Supremo Tribunal Federal Braileiro, Carmem Lúcia, este princípio está autónomo dos demais.

            O Princípio de razoabilidade e proporcionalidade é basicamente igual ao princípio da proporcionalidade português. Este está implícito na Constituição Brasileira, e também possui três elementos: o de pertinência, qual analisa a adequação, a conformidade ou a validade do fim; o de necessidade, o qual define que não se deve exceder na atuação para seu fim; e o princípio da proporcionalidade, que define que a escolha da administração deve recair sobre o meio que considere o conjunto de interesse em jogo. Segundo a autora brasileira Maria Sylvia Di Pietro “a proporcionalidade dever ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive”.

            O Princípio da Publicidade é o princípio que define que para que os atos sejam reconhecidos fora da administração e iniciar a ter efeitos é preciso que eles sejam publicados. Este é um princípio por que se acredita que todos os atos e decisões  tomadas têm de ser do conhecimento de todos, além de ser necessário que haja transparência entre a sociedade e a administração.

            O Princípio de eficiência é semelhante ao princípio da boa administração português. Ele define que a administração deve sempre ter como meta atender as necessidades do povo, de uma maneira legal, além de também atingir resultados positivos e garantindo uma efetivação dos propósitos necessários da sociedade, como saúde e segurança. É possível ver a semelhança deste com o princípio da boa administração após a análise deste feita por Meirelles, em que este diz “O Princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em se desempenhar apenas com uma legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento as necessidades da comunidade e de seus membros.”

            Por fim, há o princípio do interesse público, regulamentado pela Lei 9.784/99, que trata dos processos administrativos no âmbito da administração pública federal. Este princípio é igual ao princípio de prossecução do interesse público português, assim como este, o princípio brasileiro é sobre seguir os interesses da coletividade, e a administração sempre tentar prosseguir os interesses públicos, para que ela cumpra seu papel.

            Portanto, é possível ver que, por mais que haja algumas diferenças e alguns princípios em um dos sistemas jurídicos que não há em outro, é possível concluir que existem mais semelhantes entre eles do que diferenças. Ambos têm bases e princípios basilares muito parecidos, e ambas as administrações têm como base uma atividade muito parecida, que é a prossecução do interesse público de forma legal, sendo sempre imparcial, da maneira mais eficiente possível e sempre de boa fé.

 

Bibliografia:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo (1990) p. 72

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro (2000) p. 81

REALE, Miguel. Filosofia do Direita (1986) p. 60

BANDEIRA DE MELLO, Celso António. Curso do Direito Administrativo (1994)      p. 58

DO AMARAL, Diogo Freitas. Curso de Direito Administrativo – Vol. II

 

Beatriz Berganton (61707)

Subturma 12

Turma B