Conferência Procedimental
CONFERÊNCIA
PROCEDIMENTAL
ÍNDICE
I. I. Introdução
a) Conceito
e enquadramento
II. II. Desenvolvimento
a) Modalidades
b) Pressupostos
das modalidades de conferência procedimental
c) Referência
ao princípio da Boa Administração
d) Críticas
feitas ao CPA em matéria das conferências procedimentais
e) Problemas
jurídicos
f) Meios
de instituição concreta de conferências procedimentais
III. III. Conclusão
IV. IV. Bibliografia
I.
Introdução
a) a) Conceito
e enquadramento
A
conferência procedimental é uma das novidades mais salientes do novo código do
procedimento administrativo. A introdução desta figura permite regular o agir
administrativo e colmatar algumas
lacunas que existiam.
A
conferência procedimental encontra-se prevista no capítulo III, em particular
nos artigos 77º, 78º, 79º, 80º e 81º CPA. Esta figura vem no seguimento dos
mecanismos procedimentais do procedimento administrativo (sequência
juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e
exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução) [1] e aplica-se na fase de
instrução deste procedimento.
Segundo
o professor Paulo Otero, a conferência procedimental é uma estrutura administrativa
ad hoc que, reunindo os titulares de competências instrumentais e de
competências decisórias, relativas a um ou a vários procedimentos conexos, se
destinam a exercer em comum ou em termos conjugados competências de diversos
órgãos administrativos, num modelo de coordenação do exercício de poderes,
evitando que o interessado veja dispersa no tempo e no espaço a intervenção de
uma pluralidade de órgãos sobre um mesmo procedimento.
Segundo
o professor Freitas do Amaral, a conferência procedimental tem por finalidade
os órgãos intervenientes poderem participar e decidir em termos vinculativos no
âmbito do funcionamento das conferências procedimentais possibilitando, a
intervenção nesta de órgãos delegados e de órgãos colegiais titulares da
competência originária. Para além disto, permite-lhes o exercício conjunto das
competências envolvidas, demonstrando assim, uma manifestação da sua
flexibilidade legal.
II.
Desenvolvimento
a) a) Modalidades
O
artigo 77º/2 CPA, estabelece que estas conferências podem dizer respeito a um
único procedimento ou a vários procedimentos conexos. Ou seja, a conferência
procedimental tanto pode ter lugar por ocasião de um procedimento, como de
vários que se encontram interligados. Assim poder-se-á dizer que no primeiro
caso, há aqui a finalidade de produzir um efeito de retraimento procedimental,
cujo exercício deveria ocorrer de modo espaçado em termos procedimentais. O que
se constata é uma autêntica operação de concentração procedimental.
No
segundo caso, o que se pretende é a “realização de uma fase comum aos vários
procedimentos envolvidos”. [2]
O
legislador preceitua no artigo 77º/3 CPA que as conferencias procedimentais,
independentemente de dizerem respeito a um único procedimento complexo ou a
vários conexos, pode assumir uma de duas modalidades:
-Conferência deliberativa
(77º/3/a CPA) ou seja, os órgãos intervenientes procedem ao exercício em comum
das suas competências através da tomada de uma única decisão. Com efeito a
conferência deliberativa será a prática em conjunto de um único ato complexo
destinado a substituir os diferentes atos autónomos que competiria praticar a
cada um dos órgãos participantes na conferência.
Verifica-se
assim, uma integração do exercício das
competências decisórias dos diversos órgãos participantes, sendo expressão de
um fenómeno de centralização procedimental de natureza decisória.
-Conferência de
coordenação (77º/3/b CPA). Nesta modalidade de conferência, os órgãos
intervenientes cedem ao exercício individualizado mas, simultâneo das suas
competências através da tomada de decisões conjugadas. Ainda que a conferência
nesta modalidade termine com a concordância dos diferentes órgãos
intervenientes quanto à pretensão do interessado, essa concordância traduz-se
numa conclusão comum mas não unitária no sentido de que vai consubstanciar-se
na prática por cada um deles, no contexto da reunião do ato jurídico que a cada
qual compete.
Não
há assim lugar, à prática de um único ato complexo mas sim, à prática de um ato
plural constituído por vários atos contextuais que, embora praticados no mesmo
contexto, não perdem a sua identidade e autonomia nem deixam de ser objeto de
imputação jurídico-formal a cada um dos órgãos que os imite.
O
resultado desta conferência de coordenação é a prática de diversas decisões num
mesmo instante temporal, com expressão documental unitária e portanto, os
diversos atos praticados no seu contexto mantêm a sua singularidade, identidade
e autonomia.
a) b) Pressupostos
das modalidades de conferência procedimental
No
que respeita aos pressupostos de que depende a conferência procedimental pode,
à partida, dizer-se que a realização espontânea de conferências procedimentais
no âmbito de procedimentos simples não carece de enquadramento específico. Ou
seja, por outras palavras, em qualquer procedimento, cada conferência pode ser
espontaneamente promovida pelo órgão competente para a decisão final, sem
prévio estabelecimento formal de regras quanto ao seu funcionamento.
Contudo,
no âmbito das conferências de coordenação, estas não podem pôr em causa o
exercício autónomo da competência de cada um dos órgãos que nelas participam.
Pelo contrário, o mesmo já não se pode dizer a respeito das conferências
deliberativas, na medida em que, a tomada individualizada de decisões por cada
um dos órgãos intervenientes é substituída pela prática de um único ato
complexo.
b) c) Referência
ao princípio da boa administração
Segundo
o professor Paulo Otero, é devido ao princípio da boa administração que, à luz
dos propósitos de eficiência, celeridade e economicidade, que se justifica, as
conferências procedimentais. De forma muito breve, o princípio da boa
administração (5º CPA) é a exigência de busca da melhor solução, que visa a
prossecução do interesse público. Este impõe um agir administrativo flexível,
dinâmico e impõe um dever de a administração prosseguir o bem comum da forma
mais eficiente possível.
Deste
modo, podemos evidenciar de forma clara a relação entre o princípio da boa
administração e a conferência procedimental, na medida em que a administração
pública deve reger-se de valores fundamentais para o sucesso de toda a
atividade administrativa num estado de direito democrático, valores esses que
se chamam princípios fundamentais da atuação/atividade administrativa.
Assim,
o princípio da boa administração tem como finalidade a eficiência da
administração, que muito é devido ao facto de haver esta conferência
procedimental, que permite que não haja intervenção dos mesmos órgãos sobre o
mesmo procedimento de forma a haver um exercício de coordenação do exercício de
poderes, utilização racional dos meios ao seu dispor e simplificação das
operações próprias com o seu relacionamento com os particulares.
c) d) Críticas
feitas ao CPA em matéria das conferências procedimentais
O
professor Tiago Serrão considera que a epigrafe do artigo 77º CPA revela-se
particularmente errada, dado que não se oferece, nesse preceito, um conceito de
conferência procedimental. Apesar disso, e tal como refere o número 2 do artigo
77º CPA, a conferência procedimental tanto pode ter lugar por ocasião de um
procedimento, como de vários procedimentos administrativos que se encontrem
interligados.
Por
outro lado, o professor Diogo Freitas do Amaral, considera que se devia ter
introduzido nesta importante inovação, os casos, termos e condições em que os
interessados poderiam exercer o direito potestativo de exigir a convocação, em
curto prazo, de uma conferencia procedimental.
d) e) Problemas jurídicos
Relativamente
a esta figura são três as questões fundamenais que se pode colocar e que têm
uma assinalável relevância teórica e prática.
A
primeira questão tem haver com o facto de quer na conferencia deliberativa,
quer na de coordenação, o que se visa é a prática de atos administrativos e
será que está vedada a participação, no seu âmbito de órgãos titulares de mera
competência consultiva? A resposta é negativa, na medida em que os órgãos
titulares de mera competência consultiva não se encontram impossibilitados de
participar em conferências deliberativas e em conferências de coordenação.
Outro
ponto fulcral prende-se com o problema de saber se o órgão com competência para
convocar e presidir às conferencias procedimentais pode ser um órgão
administrativo participante. Efetivamente, o CPA não prevê tal situação pelo
que, podemos considerar que um órgão externo pode deter essa competência.
Por
fim, importa questionar, se a conferência deliberativa não é um órgão colegial
e se assim sendo, a reclamação e o recurso hierárquico devem ser apresentados
aos autores do ato complexo praticado no contexto da assinalada conferência? Se
sim, então, em termos práticos, como se deve comportar o reclamante? Ou seja,
deve apresentar no prazo legalmente estipulado, um exemplar da reclamação junto
de um dos órgãos participantes? Ou, bastará que o reclamante, apresente um
único exemplar ao órgão com competência para convocar e presidir à conferência?
Bem, perante todas estas questões, aquilo que a doutrina conclui é que, efetivamente,
há uma lacuna legislativa que se constata neste domínio e que a melhor solução
será aquela que se encontra na segunda via enunciada. Dado que, é a solução que
mais se mostra adequada à promoção da eficiência, economicidade e celeridade da
atividade administrativa.
Resumidamente,
quanto à terceira questão, a reclamação deve ser formalmente dirigida aos
diversos autores do ato, mas, a respetiva apresentação deve ocorrer, unicamente,
junto do órgão com competência para convocar e presidir à conferência, seguindo-se
os demais trâmites procedimentalmente previstos (192º CPA).
e) f) Meios de instituição
concreta de conferencias procedimentais
O
artigo 78º é bastante importante no que toca aos meios de instituição destas
conferencias, na medida em que apresenta um leque diversificado de meios de
instituição, tais como: acordo entre os órgãos envolvidos (conferencias de
coordenação); lei especial; regulamento administrativo; contrato
interadministrativo; portaria ministerial. Apesar deste facto, o professor
Tiago Serrão, considera que a previsão e a tentativa de regulação integral e
geral desta figura não se é suficiente para que a mesma constitua uma realidade
viva, revelando-se necessário, o surgimento de uma previsão específica, por via
de um dos meios acima mencionados.
Assim,
a inação do órgão com competência para convocar a conferência procedimental, constitui
um elemento paralisador do bom propósito do legislador ao prever a
possibilidade de instituição de conferências procedimentais e a existência do meio
processual que, não garante a resolução, em prazo razoável, da situação criada
pelo referido órgão administrativo, atenta na razão relacionada com o moroso
funcionamento do sistema português de justiça.
I.
Conclusão
Em
suma, a figura da conferência procedimental tem-se mostrado deveras positiva em
termos gerais, apesar da dependência de um concreto ato institutivo. Contudo, é
da opinião de vários autores que, é uma figura que ainda apresenta algumas
dúvidas, na medida em que, primeiramente, não está de forma clara expressa no
CPA e pelo facto de, o legislador ter criado esta figura para a administração,
para o particular e para o julgador, com
algumas adversidades no que toca, à interpretação de aplicação deste regime
jurídico.
Contudo, é de facto uma
figura, que pretende alcançar a eficácia, economicidade da atividade
administrativa.
II.
Bibliografia
OTERO, Paulo, Direito
do Procedimento Administrativo, volume I, 1ª edição, 2016.
VIEIRA DE ANDRADE, José
Carlos, Lições de Direito Administrativo, 5ª edição.
DE ALMEIDA, Mário Aroso, Teoria
Geral do Direito Administrativo- O novo regime do Código do Procedimento Administrativo,
2015, 2ª edição, Coimbra.
SERRÃO, Tiago, Comentários
ao Novo Código do Procedimento Administrativo- A Conferencia Procedimental no Novo
Código do Procedimento Administrativo: primeira aproximação.
PORTOCARRERO, Marta, Modelos
de simplificação administrativa.
DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito
Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, 2018.
Celine
Castelluzzo Filipe
Subturma
12, Turma B
62901
[2] DO AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito
Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, 2018, página 270
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