Ilegalidade: única fonte de invalidade do ato administrativo?

Ilegalidade: única fonte de invalidade do ato administrativo? 

De acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral, a invalidade do acto administrativo é “o valor jurídico negativo que afecta o acto administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos efeitos jurídicos que devia produzir”; isto é, a consequência da impossibilidade inata que determinado acto administrativo carrega de alcançar o seu objetivo, decorrente da falha de alguma ordem. Neste sentido, o desvalor em pauta está consagrado no Código do Procedimento Administrativo, nos artigos 161° e seguintes.

Quanto às fontes da invalidade, por muito tempo vinculou-se o pensamento de que a ilegalidade seria a única. Todavia, no atual plano jurídico, temos outras fontes de invalidade, que não a ilegalidade, como os vícios da vontade e a ilicitude do ato administrativo. Não quer isto dizer, entretanto, que ferir a forma ou vestir-se – o acto - de ilicitude, está a ferir também a legalidade e vice-versa; são conceitos distintos ao mesmo tempo que ambos ferem a invalidade, mas não se atravessam uns aos outros.

Atemo-nos, à priori, à análise da ilegalidade do ato administrativo e suas decorrências. Como a própria etimologia da palavra expressa, ilegalidade é aquilo que é avesso à lei, o que a fere; neste caso, o acto administrativo mostra-se ilegal quando fere a Constituição, a lei ordinária, os regulamentos, os contratos administrativos, as cláusulas de caráter normativo e os actos normativos constitutivos de direitos com força de “caso decidido”. Vejamos um breve elenco de características que devem ser pontuadas:

·         Quanto ao ónus de discriminar ou especificar o (s) vício (s) que inquinam o ato impugnado, é imposto aos interessados;

·         O Tribunal pode corrigir a qualificação jurídica dos vícios alegados;

·         Nenhuma ilegalidade fica excluída de fiscalização contenciosa pelo facto de a lei estabelecer uma tipologia oficial dos vícios;

·         O acto pode ferir não só uma, como várias ilegalidades. Os vícios são cumuláveis.

Olhemos detidamente para os vícios de natureza orgânica, formal e material:

·         Usurpação de poder: De natureza orgânica, viola o princípio da separação de poderes, previsto no art. 111°/2 da Constituição da República Portuguesa. Este vício traduz-se na prática de um ato incluído nas competências do poder legislativo, judicial ou moderador, por um órgão administrativo. Ou seja, quando o órgão ultrapassa as suas competências e invade a soberania e interdependência de outro poder. A consequência deste vício é a nulidade do ato administrativo.

·         Incompetência: De natureza orgânica, está presente no momento em que um órgão administrativo pratica um ato de competência ou atribuições de outro órgão administrativo; este é absoluto quando o órgão invadido é de pessoa coletiva ou ministério diferentes do “invasor” e relativo quando o órgão invadido é pertencente à mesma pessoa coletiva do “invasor”. Quanto às consequências, para a incompetência absoluta é a nulidade e para a relativa cabe a anulabilidade. E, ainda, a incompetência pode ser classificada por diferentes ordens, como a hierarquia, o lugar (território), a matéria e o tempo (período).

·         Vício de forma: De natureza formal, pode ser procedimental, quando há preterição de formalidades essenciais, ou de forma stricto sensu, quando há carência de forma legal e abarca três modalidades; da preterição de formalidades anteriores à prática do ato - que produz ineficácia, e não ilegalidade do ato - da preterição de formalidades relativas à prática do ato e da carência de forma legal. No que toca a nulidade, estão circunscritos a carência absoluta de forma legal, a preterição do procedimento legalmente exigido, as deliberações tomadas sem quórum e as deliberações tomadas sem ser por maioria exigida por lei; todos os outros vícios de forma têm como sanção a anulabilidade.

·         Violação de lei: De natureza material, está assente na disparidade entre o objeto ou o conteúdo do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. Normalmente acontece quando a Administração Pública, no exercício de poderes vinculados, nada decida quando a lei impõe eu seja decidido algo ou quando decida coisa diversa do que a lei estabelece. A sua sanção é a nulidade nos casos previstos no artigo 161°/2 CPA, e nos demais, a anulabilidade é a encarregada.

·         Desvio de poder: De natureza material, é a disparidade entre o fim legal e o fim real. Isto é, está presente quando há um exercício de poder discricionário por razão determinante que não condiz com o fim que a lei pretendia no momento em que o conferiu; disso independe de situações de má fé ou pura má interpretação da lei. Este vício divide-se em desvio de poder para fins de interesse público ou privado; o primeiro é sancionado por meio da anulabilidade e o segundo por meio da nulidade, cf. artigo 161°/2, alínea e CPA.

Em conformidade com o explicitado acima, há outras fontes de invalidade que não tangem a ilegalidade. São elas:

·         Ilicitude do ato administrativo: Acontece quando, sem violar a lei, o ato administrativo ofende um direito subjetivo ou interesse legítimo de um particular; ou quando o ato viole um contrato não administrativo; ou quando o ato ofenda a ordem pública ou os bons costumes; ou quando o ato contenha uma forma de usura.

·         Vícios da vontade: É corrente quando a vontade da Administração Pública não é livre ou esclarecida; foi determinada por erro, dolo ou coação. A sanção para o ato inválido por essas causas é a nulidade, previsto no artigo 161°/2, alínea f CPA.

 

Bibliografia

Do Amaral, Diogo Freitas - Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2016, 3ª edição

 

Maria Luíza Lafaette Coelho

N° de aluno: 61728

Turma B, Subturma 12