Importância da democracia participativa no Direito Administrativo

 

Francisco Sousa Monteiro, nº 62707, Turma B, Subturma 12

Importância da democracia participativa no Direito Administrativo

Após a revolução de 25 de Abril de 1974, a República Portuguesa transitou para um Estado de direito democrático, com os seus valores e princípios consagrados na Constituição de República Portuguesa, que entrou em vigor em 1976. No segundo artigo da Constituição, é afirmado que um dos objetivos da República Portuguesa é o aprofundamento da democracia participativa, onde é conferida aos cidadãos a possibilidade de intervirem nos procedimentos de tomada de decisão.

Sendo a constituição a primeira das fontes de direito no Estado Social, esta constitui a fonte primária do Direito Administrativo[1], pelo que a Administração Pública, cujo órgão superior é o Governo (artigo 182º da CRP), procura também o aumento da participação dos cidadãos. Aliás, a participação dos cidadãos no procedimento administrativo é assegurada pelo princípio da participação, consagrado no artigo 12º do CPA.

De forma sucinta, o procedimento administrativo, definido no artigo 1º/1 do CPA, consiste na sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública, e tem como finalidade preparar a prática de um ato ou a respetiva execução[2]. O procedimento é regulado pela lei, sendo esta que determina quais os atos a praticar, os prazos, as formalidades, e outros elementos do procedimento[3].

 O artigo 267º da CRP define os grandes objetivos da regulamentação jurídica do procedimento administrativo, sendo um deles “assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva”, isto é, assegurar a democracia participativa.

No âmbito do Direito Administrativo, o princípio da participação tem mais relevo durante a fase da audiência dos interessados (artigos 121º a 125º do CPA). Como é referido no artigo 121º do CPA, é nesta fase onde os particulares podem exercer o seu direito de serem ouvidos no procedimento administrativo antes de ser tomada a decisão final.  

O artigo 124º do CPA enuncia os casos onde é possível não proceder à audiência dos interessados. Mas aqui reside uma questão: é claro que, salvo em alguns casos, a ausência da audiência dos interessados gera uma ilegalidade, visto a importância que esta fase tem para o aprofundamento da democracia participativa; porém, qual deverá ser a sanção imposta ao ato final do procedimento? Dever-se-á recorrer ao regime da anulabilidade (artigo 163º do CPA), ou ao regime da nulidade (artigos 161º e 162º do CPA)?

A resposta varia consoante a doutrina de cada Professor.

Para a sanção ser o regime da nulidade, é necessário considerar o direito à audiência prévia dos interessados como um direito fundamental. Se não o for, então a violação deste direito só produzirá anulabilidade[4].

O Professor Freitas do Amaral perfilha a conceção do direito à audiência prévia dos interessados como um direito de grande importância, não sendo este um direito fundamental. Assim, a ausência ilegal da audiência dos interessados resultará numa mera anulabilidade. Tal posição também tem sido adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo[5], e pela maioria doutrinária.

O Professor Vasco Pereira da Silva adota outra posição: considerando que o direito à audiência prévia dos interessados é um direito fundamental, constante do princípio da participação. Consequentemente, numa situação não enquadrada no artigo 124º do CPA, em que seja dispensada a audiência, o ato administrativo irá sofrer de nulidade, nos termos do artigo 161º/2/d do CPA.

Os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos também defendem a nulidade como sanção à ausência da audiência; todavia, com fundamento diferente. A nulidade não teria base no direito à audiência como um direito fundamental, mas sim basear-se-ia na falta de elementos essenciais do ato administrativo[6].

 Considero a audiência prévia dos interessados como um direito fundamental destes, não só devido ao princípio da participação consagrado no artigo 12º do CPA, como também pela estrutura da Administração Pública, consagrada no artigo 267º da CRP, cujo número refere que “a Administração Pública será estruturada de modo a (…) assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva”. Este artigo leva-me a crer que, numa situação em que a audiência seja ilegalmente afastada, está a ser violado o princípio da participação, o direito de audiência dos interessados, e a democracia participativa, que a República Portuguesa visa aprofundar. Assim, defendo que a nulidade do ato administrativo quando a audiência é ilegalmente afastada, sendo aplicada a alínea d) do artigo 161º/2/ do CPA.

 

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[1] Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral - Tomo I - Introdução e Princípios Fundamentais, 3ª Edição (2004), página 58.

[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 2ª Edição (2011), página 324.

[3] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 2ª Edição (2011), página 323.

[4] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 2ª Edição (2011), página 360.

[5] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo Vol.II, 2ª Edição (2011), página 360-361.

[6] Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral - Tomo I - Introdução e Princípios Fundamentais, 3ª Edição (2004), página 130.