O Ato Administrativo: Análise ao Universo dos seus Elementos Constituintes
O Ato Administrativo: Análise ao Universo dos seus Elementos Constituintes
Num primeiro plano, importa referir que a matéria do ato administrativo é crucial para uma efetiva compreensão do Direito Administrativo. Desta forma, analisaremos os elementos inerentes ao ato que providenciam a sua definição. Assim, recorreremos principalmente ao Código de Procedimento Administrativo e às opiniões dos autores.
A noção do ato administrativo é alvo de diversas conceções doutrinais atendendo às particularidades de cada país e dos seus respetivos juristas. Por exemplo, há quem entenda que apenas os atos organicamente administrativos são considerados atos administrativos, pondo de parte os atos materialmente administrativos. Por sua vez, há quem englobe os dois na conceção de ato administrativo.
No artigo 148º do nosso Código de Procedimento Administrativo encontramos a definição adotada pelo legislador português: “Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”. Note-se, contudo, que a principal intenção do legislador ao definir o ato administrativo desta forma é a de esclarecer que cabe apenas aos atos com eficácia externa a justificação da aplicação do regime próprio de procedimento e substantivo do ato disposto no CPA. Na sua obra, o professor Diogo Freitas do Amaral atribui uma definição completa do ato administrativo, sendo este um “ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta.”.
Desta forma, o professor Freitas do Amaral admite que o ato administrativo tem, cumulativamente, diversos elementos próprios. Assim, o ato administrativo caracteriza-se por ser um ato jurídico unilateral decisório, praticado apenas no exercício do poder administrativo e assim emanado por um órgão administrativo e cujo conteúdo ocupa-se de uma situação concreta e individual.De seguida, abordaremos de forma sucinta cada característica providenciada pelo professor.
Antes de mais, o ato administrativo é sem dúvida um ato jurídico em sentido próprio. Este preenche simultaneamente os requisitos de ser produtor de efeitos jurídicos e de se tratar de um comportamento voluntário. Posto isto, desconsideram-se as atividades administrativas irrelevantes em termos jurídicos, os factos jurídicos simples e as operações materiais.
O ato administrativo é também ele unilateral atendendo ao seu autor único e à sua declaração perfeita/completa. Neste âmbito há que ter atenção aos atos cuja eficácia dependem da aceitação de um particular que tenha interesse. Importa sublinhar que a eficácia não interfere na sua condição de unilateralidade, nem põe em causa a sua existência/validade. A aceitação do particular é apenas condicionante da eficácia/nomeação, ou seja, para esta surtir efeitos jurídicos é necessário sim a aceitação, mas a nomeação existe por si.
Por seu turno, o caracter decisório do ato administrativo retira-se explicitamente do supramencionado artigo 148º do CPA como “as decisões”. Contudo, a que corresponde a “decisão” neste contexto? O professor Diogo Freitas do Amaral defende que se considere a palavra “decisão” como uma estatuição, resolução ou determinação, ignorando atos que não sejam decisões em sentido estrito, como é o caso dos atos preparatórios, por exemplo. Esta visão é clara e adequa-se ao sentido prático da definição.
Para além do disposto, exige-se que, para se considerar ato administrativo, este seja praticado no exercício do poder administrativo, ou seja, regulado pelas regras de direito público para uma gestão pública. Deste modo, excluem-se os atos jurídicos praticados pela administração pública no sentindo de desenvolvimento das atividades de gestão privada, os atos políticos, legislativos e jurisdicionais, mesmo que estes sejam praticados pelos órgãos da própria administração (vide o artigo 4º/3 alíneas a) e b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
É exigido também que este seja praticado por um órgão da Administração Pública em sentido orgânico ou subjetivo, como é o caso dos atos praticados por um órgão de uma pessoa coletiva privada ou por um órgão do Estado que não esteja integrado no poder executivo, mas que esteja habilitado por lei/que lhe sejam delegadas competências para praticar atos administrativos, falamos aqui em autoridades administrativas.
Importa referir que se algum indivíduo desprovido de um vínculo para com a Administração Pública se fizer passar por um órgão da mesma com o intuito de praticar atos administrativos, existem fortes consequências jurídicas. Estas baseiam-se na invalidade do ato administrativo, a condenação por prática de usurpação de funções e a sua responsabilidade em indemnizar as pessoas que enganou.
Helena Jerónimo Velho Cabral Moura
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