O Ato Administrativo e respetiva Execução Coativa

1. Introdução 

O ano era de 1991 e, com base num projeto elaborado por uma Comissão à qual presidia FREITAS DO AMARAL, dava-se como aprovado o Código do Procedimento Administrativo (doravante designado por CPA) que, nas palavras de FAUSTO QUADROS, era um excelente Código. Tendo sofrido uma revisão no ano de 1996, a revisão que mais controvérsia gerou foi a de 2015, a qual teve iniciativa de revisão pelo Governo e foi aprovada através do Decreto-Lei do Governo no4/2015, de 7 de janeiro. Como sublinha CARLOS BLANCO DE MORAIS, a revisão de 2015 acabou introduzindo «inovações substanciais e mesmo diversas ruturas que, na prática, acabaram por gerar um Código novo», aquele que o professor designa por «novo CPA».

Precisamente uma das matérias que mais controvérsia gerou será a que abordaremos e analisaremos no presente artigo, nomeadamente, a matéria referente ao privilégio de execução prévia ou de autotutela administrativa, caracterizada pelo uso da força por parte da Administração, tendo como objetivo último o cumprimento de deveres que não terão sido cumpridos de forma voluntária pelos particulares.

2. A execução coativa na doutrina e a sua evolução no CPA

Antes da reforma de 2015, o CPA de 1991 previa no seu artigo 149o, no2 que as decisões administrativas passavam a ser executórias por si só, podendo ser impostas coercivamente aos particulares, pela administração, sem ser necessário acesso aos meios judiciais. Desta forma, passava a execução coerciva a ser legítima em todos os casos em que existia um ato administrativo executório, mesmo que não estivesse prevista em qualquer outro texto legal. No entanto, a forma e os termos de execução teriam de ir de encontro ao legalmente previsto.

Do ponto de vista de AROSO DE ALMEIDA, será este o ponto (ou um dos pontos) que distingue a Administração Pública dos particulares, isto é, a Administração gozar do poder de executar coercivamente os atos administrativos criadores de obrigações para os particulares. Em contraste, GUERREIRO DA FONSECA contra-argumenta dizendo que estamos perante uma heterotutela ao invés de uma autotutela, visto que cabe em primeira instância aos tribunais a definição do direito à situação concreta e aplicação do mesmo, tendo em conta o princípio da separação de poderes, princípio basilar de um Estado de Direito democrático, previsto no artigo 111.o da CRP). Deste modo, poderíamos estar perante uma inconstitucionalidade. VASCO PEREIRA DA SILVA acaba acolhendo esta posição, defendendo que o ato administrativo não é, nem pode ser, uma manifestação de um poder que se limita a agredir de forma egoísta e unilateral os direitos dos particulares. Assim, a execução coerciva administrativa somente seria legítima em matérias de polícia administrativa ou caso a lei o autorizasse expressamente. Por outro lado, FREITAS DO AMARAL não considerava que existisse aqui uma qualquer inconstitucionalidade, considerando ainda esta ideia como essencial para a prossecução eficiente e célere do interesse público, que com outra solução ficaria refém dos interesses privados, além de provocar uma certa morosidade na Justiça Administrativa.

Em 2015, com a referida revisão/reforma, este tema voltou a ser alvo de divergências doutrinárias entre os mais variados administritivistas portugueses, já que no respetivo preâmbulo foi prometida uma inovação: a consagração do princípio da execução coerciva nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada, previsto no artigo 176o. Sobre isto, VASCO PEREIRA DA SILVA salienta que neste tema a Administração vê o seu poder discricionário limitado, já que pelo artigo 183o do CPA a Administração terá de recorrer ao poder judicial para obter legitimidade para essa atuação.

Contudo, o no2 do Artigo 8o do Decreto-Lei No4/2015, de 7 de janeiro, aponta para um diploma legal que iria definir os casos, as formas e os termos em que a administração poderia atuar de forma coerciva para execução de um ato administrativo. Esta opção, segundo AROSO DE ALMEIDA, expressa o princípio da legalidade, conjugado com a necessidade de resposta a situações urgentes de necessidade publica, acabando por elogiar a evolução administrativa, baseada no ordenamento francês, passando a definir pressupostos de atuação, pressupostos esses que seria de acordo com o princípio fundamental de toda a Atividade Administrativa, o princípio da legalidade, previsto no artigo 3o do CPA.

É com esta reforma que a posição de VASCO PEREIRA DA SILVA se vê verdadeiramente concretizada. O particular deixa de ser visto como um mero administrado para passar a ser visto como um verdadeiro particular, sujeito de direitos, “colocado numa situação de igual para igual com a Administração”. Esta ideia acaba por desvirtuar a relação vertical que existe entre os administrados e a própria Administração Pública, encarregue de prosseguir o fim último do interesse público, que se sobrepõe aos interesses particulares.

Apesar destes aspetos, a aplicação do novo regime criou, como referido previamente, alguma controvérsia dentro da doutrina. Primeiramente, PAULO OTERO coloca em causa a conformidade constitucional da aplicação do regime transitório. O novo regime está sujeito a uma lei, a ser publicada no prazo de 60 dias, de forma a definir os parâmetros de aplicação, porém, já passaram 6 anos e a lei ainda não foi criada.

Se já não fosse suficiente este problema, durante a pendencia deste regime, não existe legitimidade de atuação da Administração, uma vez que a mesma é regida pelo princípio da legalidade. Ora, sendo que não existe uma norma de competência, todos os atos praticados incorrem no vício de usurpação de poderes, o que conduz à uma nulidade do ato. A usurpação de poderes consiste, muito sucintamente e tendo em conta o Acórdão do Processo 0391/11.3BEPRT de 27.01.2017, na prática de um órgão da Administração de ato que decide uma questão que é da competência dos outros poderes do Estado (neste caso, o poder judicial).

Não podendo a Administração ficar refém da boa vontade do legislador, é necessário encontrar um caminho alternativo, caminho esse que é apresentado por PAULO OTERO. Torna-se necessário proceder a uma repristinação de um regime anterior, que foi integralmente revogado, suspendendo-se desta forma uma das maiores autoproclamadas inovações administrativas do CPA em vigor.

3. Conclusão

A título conclusivo basta-me deixar uma crítica ao legislador que permanece, ao fim de 6 anos, em plena inação perante uma questão fundamental da atividade administrativa. Durante 6 anos terão sido vários os particulares lesados por esta mudez inexplicável do legislador, podendo, tal como apresentado por AROSO DE ALMEIDA e FAUSTO QUADROS, originar uma responsabilidade do Estado por omissão legislativa.

Em minha opinião, o legislador tentou, de certa forma, acompanhar o pensamento doutrinário, não ponderando as consequências que essa mudança no diploma teria. Efetivamente, o legislador tentou “eliminar-se do pecado original”, mas acabando por condenar a atividade administrativa a uma vida difícil e incerta. 

Matilde Pinhol