O Dever de Revogar

Várias vezes é questionado se perante um ato inválido (na vertente da anulabilidade) a administração tem a faculdade (e por isso um poder discricionário) ou o dever (neste caso um poder vinculado) de revogar o ato.

Numa primeira fase o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL adotou a posição do Professor MARCELLO CAETANO e defendeu a configuração facultativa deste comportamento, visto que era não só o que resultava dos artigos 83º (disponha “que as decisões do presidente da câmara podem por ele ser revogadas”) e 411º do CA; como era ainda o que se extraía da possibilidade que a Administração tinha em optar por ratificar, converter ou reformar o ato, convalidando-o. Deste modo, concluíam os autores que o legislador permitia ao administrador a opção pela revogação ou pela convalidação do ato, pelo que a administração não estava vinculada a anular atos inválidos, pois assim o administrador nunca poderia sanar a ilegalidade.

Outros autores afirmam que a admissão da revogação vinculada em caso de invalidade pode gerar a instabilidade de situações já consolidadas e abalar assim a tutela de confiança decorrente do princípio da boa-fé. Só a discricionariedade da revogação, ou da anulação graciosa, poderia salvaguardar estas situações, permitindo à administração “apreciar em cada caso concreto a conveniência e oportunidade da anulação em particular a justiça ou a equidade dos seus efeitos em relação aos terceiros de boa- fé”.

Hoje, contrariamente, há professores defensores da existência de um dever de revogação em casos de garantias não contenciosas do particular (artigo 52º nº1 CRP), por força do princípio da legalidade e do dever de justiça (situações como os atos ilegais apreciados em sede de reclamação, atos ilegais analisados em sede de recurso hierárquico, e atos ilegais tratados em sede de recurso hierárquico impróprio).

Este dever abrange ainda os casos em que é a própria administração que se apercebe, ou quando existe denúncia do ato ilegal praticado, invocando o princípio da legalidade, que a vincula não só à observância da lei como à reposição da legalidade em caso de ilegalidade, como afirma o Professor PAULO OTERO. O Professor ressalva ainda que “o dever de repor a legalidade...constitui também um afloramento de uma administração vinculada ao respeito pelos direitos e demais posições subjetivas dos administrados”.

ROBIN DE ANDRADE entende que a legislação existente, em concreto o artigo 83º do CA, torna impossível extrair “a rejeição de um dever de revogar, podendo” as expressões utilizadas ser “interpretadas quer no sentido de uma vinculação quer no de uma discricionariedade”.

Relativamente à possibilidade de a Administração poder escolher entre a revogação ou sanar a invalidade, um indicador de discricionariedade, ROBIN DE ANDRADE responde que “o caráter vinculado...não impede o órgão para tal competente de extirpar a ilegalidade do ato, ratificando-o ou sanando-o”. Afirmando o mesmo autor; “Impede apenas esse órgão de, mantendo-se intacta a ilegalidade e invalidade do ato viciado, a ela não atender”.

O argumento da tutela da confiança, que o autor afirma não proceder, por força das situações jurídicas em causa estarem protegidas pelo prazo do recurso contencioso, a partir do qual deixa de a Administração poder revogar o ato (atualmente artigo 141º CPA, o prazo é de um ano).

Tomando posição, apraz-nos concordar com o entendimento que configura o dever de revogar atos ilegais. Concordo com todos os argumentos apontados em defesa desta posição. O facto de Administração estar vinculada a revogar um ato ilegal não é impedimento de sanar a invalidade, pois ambas as opções visão o mesmo fim: repor a legalidade, o que acaba por ser (como indica DIOGO FREITAS DO AMARAL) uma obrigação de faculdade alternativa. Assim, julgo que a Administração está vinculada a “extirpar” a invalidade quando dela saiba, mas terá discricionariedade quanto ao meio que utilizará para o fazer.

Venho, com o devido respeito, discordar do entendimento do Professor MARCELLO CAETANO quando indica que o decurso do prazo sana a invalidade, possibilitando por isso à Administração aguardar legitimamente pelo termo deste. O autor compara esta situação com a força do caso julgado, em que “esgotados ou dispensados pelo interessado os meios ordinários de recurso, a sentença adquire o valor de caso julgado, isto é, torna certos os factos ou direitos verificados no processo, conferindo-lhes força de verdade legal”, não podendo ser questionada após ter adquirido a força de caso julgado. Desta forma, a força do caso decidido (adquirida após o decurso do tempo) impõe que o ato viciado passe a ser a “verdade legal”.

Em suma, concordo com a posição do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, que afirma que findo o prazo não se dá um milagre, pois o simples correr do tempo não converte “o ato viciado em ato são”. O decurso do prazo produz efeitos apenas em sede processual ou adjetiva, não em termos substantivos, pois não há dúvida que o ato, volvido um ano, permanecendo contrário a alguma norma (só se a norma que o torna inválido for ela própria revogada ou substituída por outra que permita ao ato ser válido) subsista.

Para o Professor, o entendimento de MARCELLO CAETANO é anacrónico, já que atualmente não é possível aproximar o ato administrativo a uma sentença proferida pelo juiz, como o artigo 38º nº1 do CPTA prevê que o tribunal conheça, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não seja passível de impugnação.

Bibliografia:

Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 2a edição pág.500 a 503;
Paulo Otero, O poder de substituição em direito administrativo, volume II, pág.580 a 583;Robin de Andrade, A Revogação de actos administrativos, pág. 256 a 268.

Maria Nicolau Freitas Pinto

Nº63041 

Turma B, Subturma 12