O Estado de Direito e o Princípio da Legalidade da Administração
O Estado de Direito e o Princípio da Legalidade da Administração
ÍNDICE
I.
Introdução
a)
Génese histórica do princípio da legalidade administrativa
II. Desenvolvimento
a)
O princípio da separação dos poderes
b)
O Poder discricionário
III. Bibliografia
I. Introdução
Por volta do século XIV, a desagregação da estrutura do mundo medieval
é irrefreável. O mundo
moderno já não era compatível com as ideias da Idade Média. O Renascimento e a Reforma dar-lhe-á uma manchada decisiva,
caminhando para uma visão antropocêntrica do mundo, em que o Homem está no centro de todos os problemas e
razões de pensar e agir.
Com o acentuar da viragem sublinha-se dois conceitos, chaves
para compreender a época: soberania e polícia. Soberania, atualmente, corresponde ao poder que não admite nenhum outro acima de si. Na época, este conceito assumia
um significado semelhante à expressão atual “administração pública”:
correspondia a toda a ação do príncipe
dirigida à promoção
do bem-estar e comodidade dos vassalos. O conceito de polícia correspondia a preocupação de desenvolvimento de elevação de nível, de brilho e de
grandeza.
No Estado de Polícia, que antecedeu historicamente o Estado Liberal de
Direito, a Administração exercia um
poder tendencialmente ilimitado. Com advento do Estado liberal, a Administração passou a ficar sujeita,
no desempenho da sua atividade, a critérios abstratos e genéricos de execução permanente que provêm de uma outra sede de poder:
o Parlamento.
A subordinação ao Parlamento do Executivo, composto pelo Monarca e pelo
Governo dele, representava para a
burguesia, dominante na assembleia legislativa, uma certeza de supremacia. A legalidade da
Administração era pois, antes de tudo, a submissão da Administração à lei em sentido formal. De acordo com Prosper Weil, “ao formularem a noção de legalidade, os juristas do século XIX não pensavam
tanto na limitação
do
executivo pelo direito, em sentido lato, como na sua subordinação à lei, isto é, ao Parlamento. O Estado de Direito devia ser, antes de tudo, um Estado legal».
II.
Desenvolvimento
O Estado de Direito contemporâneo manifesta a polissemia do princípio da
legalidade, que assume conteúdos
diferentes consoante os setores do Ordenamento Jurídico a que preside.
A legalidade administrativa pode significar, em primeiro lugar, que os atos da Administração
não devem contrariar as normas legais que se lhes aplicam. Entende-se também por legalidade administrativa a exigência de que a
prática de um ato pela Administração corresponda à sua previsão
em lei vigente.
O Estado de Direito destina-se assegurar ao indivíduo uma esfera
protegida nas suas relações com o Poder.
Um dos esteios do Estado de Direito
é a legalidade administrativa.
O professor Freitas do Amaral define o princípio da legalidade como os órgãos/agentes da Administração Pública que só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela estabelecidos. O conteúdo deste princípio abrange não só o respeito da lei em sentido formal e em sentido material como também a subordinação da Administração Pública a todo o bloco legal, seguindo o entendimento de Haurlou.
a) O princípio da separação dos poderes
O princípio da legalidade da Administração entrosa-se com um outro
princípio também fundamental: o da
separação de poderes. Intimamente
relacionados, eles são gémeos, se não quanto à sua origem, pelo menos quanto à sua consagração. Ambos são imprescindíveis ao chamado Estado de
Direito.
Atinge o seu expoente
com Montesquieu e o seu famoso livro “De l’Esprit des lois”,
ficando assim a teoria da separação dos poderes célebre para a posterioridades. Tinha como escopo a evitação do abuso do poder e a «garantia da liberdade política dos cidadãos».1
O modelo de Estado proposto por Montesquieu comportaria três espécies de
poderes: o poder legislativo, o poder
executivo e o poder judicial. Para que a liberdade política se mantenha é necessário que estes três
poderes não estejam reunidos nas mesmas mãos,
mas sim que se repartam por órgãos diferentes de modo que nenhum possa
usurpar as funções dos outros, exorbitando da sua esfera própria de ação.
Marcello Caetano adota a doutrina
liberal do começo
do século passado,
sistema esse que nem
corresponde à fórmula de Montesquieu, pois este entendia que a cada órgão ou sistema
de órgãos deveria ser atribuída não só a faculdade de decidir ou estatuir em certo domínio
da atividade estadual, mas também a faculdade de impedir abusos
de autoridade de outros órgãos.
A teoria da separação de poderes foi como a “menina dos olhos verdes” dos homens do século passado.
b) O Poder discricionário
No desempenho da sua tarefa de «satisfação regular das necessidades coletivas de segurança e bem-estar dos indivíduos,
obtendo e empregando racionalmente para esse
efeito os recursos adequados»2, a Administração não age
arbitrariamente. A sua conduta pauta-se pelo respeito de determinadas regras e princípios condicionantes da sua atividade.
A Administração está subordinada à lei nos termos do princípio da
legalidade, conforme o artigo 3º/CPA e 266º/2
da CRP. Mas a verdade
é que a lei não regula sempre do mesmo
modo os atos a praticar
pela Administração Pública.
A regulamentação legal da atividade
administrativa umas vezes é
precisa, outras vezes é imprecisa.
A Administração goza de poderes discricionários para, em casos concretos, escolher, dentro das várias possíveis, a medida que considere mais adequada à satisfação da necessidade pública. Isto não significa que no exercício desses poderes a Administração não esteja submetida à lei e essa submissão não se traduza na regra da conformidade.
O poder discricionário, por um lado, só existe quando conferido por lei e, pelo outro lado não pode o órgão administrativo, ao
exercê-lo, optar por qualquer comportamento não proibido. Ou seja, a norma legal não contém a definição
(negativa) dos atos que a Administração
não pode levar a cabo, mas sim a indicação (positiva) dos únicos que lhe é dado praticar.
Atualmente, o poder discricionário é entendido como delegado pela lei, como uma «certa
margem de liberdade concedida deliberadamente pelo legislador à
Administração, a fim de que esta escolha
o comportamento mais adequado para a realização de um determinado bem público»3. Segundo
o professor Freitas do Amaral,
este poder manifesta-se quando
«o seu exercício fica entregue ao critério do respetivo titular, que pode
e deve escolher a solução a adotar
em cada caso como mais ajustada à realização do interesse público protegido
pela norma que o confere.»
Já o professor Marcelo Rebelo de Sousa define discricionariedade como uma
«liberdade conferida por lei à administração para que esta escolha entre
várias alternativas de atuação juridicamente admissíveis.»
No exercício do poder discricionário a Administração não pode praticar
qualquer ato que não lhe seja proibido
por lei, muito menos praticar
qualquer ato. Só é legal
o ato que a lei lhe haja autorizado a praticar e que, no entender do órgão administrativo, seja o melhor à prossecução do fim da lei. Assim, o
poder discricionário não constitui, uma exceção ao princípio da legalidade
da atividade administrativa.
III. Bibliografia
CORREIA
SÉRVULO MANUEL, JOSÉ “Legalidade e a
autonomia contratual nos Contratos Administrativos”, 1987, Almedina
RIBEIRO,
VINÍCIO “Estado de Direito e o princípio
da legalidade da legalidade da Administração”, 1981, Coimbra Editora
SÉRVULO CORREIA, J.M “Noções de Direito Administrativo I”, 1982, Editora Danúbio
AMARAL DO FREITAS, DIOGO “Curso de Direito Administrativo”, Volume II, 2004, Almedina
2 Marcello Caetano
3 Afonso Queiró, Aditamentos
Trabalho realizado por: Maria Cunha, nº62829 Subturma 12, Turma B
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