O Estado de Necessidade administrativa: análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 22-01-2021, relativo ao processo nº 03478/14.1BEPRT.

 

1.     Introdução

A Administração Pública, no contexto do funcionamento articulado do Estado de Direito, obriga à consagração normativa de limites e diretrizes ao seu comportamento. Destarte, o artigo 266º da Constituição portuguesa consagra no seu âmbito os princípios constitucionais da atividade administrativa material. Não me cabendo a análise exaustiva de todos estes princípios, escolho proceder não pela regra, mas pela exceção, pois tem-se que a força de uma exceção, pela sua natureza, possui características de uma importância extrema para se entender a regra geral de atuação.

2.     O princípio da legalidade e o Estado de necessidade administrativa

O princípio da legalidade está enquadrado no fim último do artigo 266º CRP. Com vista a este fim, a Administração observa o respeito e subordinação à totalidade do bloco legal do ordenamento jurídico,[1] sendo que no Código de Procedimento Administrativo, este princípio consagra-se no artigo 3º, sob pena de ilegalidade. A partir desta contextualização, é ainda possível a distinção de duas modalidades do princípio da legalidade, a preferência de lei e a reserva de lei.

Para além disto, é de importância tratar as exceções da legalidade, cuja natureza é uma problemática discutida doutrinariamente. Podem apontar-se 3 excecionalidades de atuação perante este princípio.

Primeiramente, o poder discricionário administrativo, que consiste no espaço de liberdade de atuação da Administração, independente de normatividade. Embora em sentido amplo se possa considerar uma exceção, Freitas do Amaral discute que, de facto, a discricionariedade é apenas permitida quando a lei assim o dispõe. [2]Em segundo lugar, a teoria dos atos políticos argumenta a presença de uma exceção ao princípio da legalidade nos atos políticos, por não ser possível a sua impugnação contenciosa em tribunais administrativos.

Finalmente, e como o objeto de presente análise, o estado de necessidade administrativa abrange os casos em que uma situação de emergência e calamidade pública obrigam (e permitem) a atuação administrativa desligada do processo legal. Realmente, a figura do estado de necessidade surge consagrada em diversas aceções do nosso ordenamento, nomeadamente no Direito Civil (artigo 339º do Código Civil) e no Direito Penal (artigo 34º do Código Penal). Já no Direito Administrativo, o artigo 3º/2 estabelece que os atos praticados neste estado são permitidos, “desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo (...)”. Assim, poderemos apontar 4 requisitos essenciais, segundo Diogo Freitas do Amaral: uma situação de autêntica necessidade em mãos; a imperatividade de defesa do interesse público; a excecionalidade da situação e, finalmente, e seguindo o princípio da proporcionalidade, a ausência de alternativas de resposta menos gravosas.

Esta regulação normativa permite a conclusão de que, mais uma vez, não estaremos perante uma exceção ao princípio da legalidade, pois que a consagração legal delimita a atuação no contexto de necessidade. De facto, Freitas do Amaral (em concordância com Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos) fala, ao invés, de uma “legalidade excecional”.[3]Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim estipulam três pressupostos de aplicação ligeiramente distintos: a ocorrência de factos graves e anormais, em circunstâncias excecionais; a existência de um perigo iminente daí derivado, para um interesse público essencial, mais relevante que o preterido; e a impossibilidade de fazer face àqueles factos (ou a esse interesse) com os meios normais da legalidade.[4]

Surge, portanto, a este ponto a questão de saber quais as delimitações ao estado de necessidade, nomeadamente observando o “desde que” que o CPA estatui. Desta forma, prossigo à análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 22-01-2021, relativo ao processo nº 03478/14.1BEPRT.

3.     Análise do Acórdão

a)      Descrição do caso em juízo

O litígio em apreciação tem por base dois despachos proferidos do lado do réu, o MUNÍCIPIO DE (…) da cidade do Porto, um em 22/05/2013 e outro em 03/01/2014. O primeiro relativo à demolição do prédio urbano pertença da Autora (pessoa coletiva ABRIGO NOSSA SENHORA DA ESPERANÇA) que foi levado a cabo pelo réu, em consequência de incêndio ocorrido no mesmo e que danificou a estrutura do edifício a ponto de perigo de derrocada e risco de danos a transeuntes (avaliação esta realizada por técnicos contactados para o efeito). Assim, no segundo despacho, procedeu-se à notificação da Autora para o pagamento das obras de demolição, que resultou em 18.070,93 €. A Autora instaurou uma ação administrativa especial em 2014, que, tendo sido julgada improcedente, foi interposta em recurso pela Autora nos presentes termos.

b)      Alegações da recorrente

A recorrente argumenta pela falta de notificação, pelo artigo 89º/2 e 4, 91º e 108º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), que exigiria que a proprietária da infraestrutura fosse notificada por parte do MUNÍCIPIO antes da realização das obras ao edifício, algo que a recorrente alega não ter recebido. Desta forma, o recorrido não poderá arguir que levou a cabo obras coercivas nos termos do artigo 108º. Estas disposições, conjugadas com o artigo 160º do CPA, determinam a violação da lei, e a consequente ineficácia do ato administrativo. A exceção ao Estado de Necessidade que o artigo 90º/8 RJUE comporta, segundo a recorrente, não afasta o dever de notificação. Assim, na segunda alegação da Autora, defende-se a inexistência de um Estado de Necessidade administrativo (artigo 3º/2 do CPA), pela não verificação dos três pressupostos do artigo. Relativamente a este último ponto, observa-se uma violação do princípio da proporcionalidade (artigo 7º CPA). Igualmente, considera-se existir uma violação aos direitos dos particulares protegidos pelo artigo 268º/3 da Constituição. Desta forma, a Autora invoca a anulabilidade dos dois despachos do Município, pelo artigo 163º CPA.

c)      Contra-alegações do Recorrido

O réu argumenta que a prática dos atos impugnados se deu no sentido do cumprimento do dever legal de prossecução do interesse público (artigo 4º CPA), que neste caso consistia na segurança dos transeuntes da rua do edifício em questão, avaliado por três técnicos ao serviço da Administração. O recorrido contra-argumenta pela verificação do estado de necessidade na situação descrita, e a preterição das formalidades constantes do artigo 90º RJUE, tal como das exigências do artigo 121º CPA.  A outra parte em litígio conclui, portanto, pelo preenchimento dos requisitos do estado de necessidade, e a fundamentação devida dos atos publicados, pelos artigos 152º e 153º do CPA, sendo respeitados todos os formalismos exigidos nas circunstâncias do caso.

d)      Decisão do Tribunal

O Tribunal Central Administrativo Norte conclui pela observância do artigo 108º RJUE e 89º/1, cabendo à Autora o pagamento das despesas de manutenção da sua propriedade. Estabelece que tal se verifica pela sujeição do caso ao estado de necessidade administrativa do artigo 3º/2 CPA, motivo pelo qual não foi possível seguir os trâmites do artigo 90º RJUE, assim como comunicar à recorrente a necessidade de realização de obras. A análise da verificação do estado de necessidade passa pela consideração dos fundamentos tomados doutrinariamente para este instituto, e neste sentido, o Tribunal aponta: a excecionalidade da situação “caracterizada pela desarticulação social inconciliável com o uso dos poderes normais”; a urgência da atuação administrativa de resposta e a natureza imperiosa do interesse público sobre o interesse da legalidade. De facto, os relatórios apresentados pelas entidades que procederam à avaliação do edifício demonstram o preencher dos requisitos mencionados, sendo que a prossecução do interesse público, ou seja, defesa da integridade física e segurança de peões, se sobrepõe à invalidade invocada pela recorrente. O Tribunal conclui pela improcedência das pretensões da Autora, e nega o provimento ao recurso.

4.     Conclusão

Em conclusão, o instituto do estado de necessidade administrativo possui uma aplicação prática que requer fundamentação desenvolvida por parte da Administração. Esta fundamentação, tal como o demonstrou a decisão do Tribunal, é baseada fortemente em considerações de doutrina, pois que o artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo não possui uma consagração positiva dos requisitos deste instituto. Não obstante, observa-se uma aplicação prática nunca desligada dos princípios fundadores da atividade administrativa num Estado de Direito. Assim, e depois de analisada a argumentações de ambas as partes em litígio, concluo no mesmo sentido do Tribunal.

5.    Bibliografia/Webgrafia:

·     AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II

·    OLIVEIRA, Mário Esteves de, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim Código de Procedimento Administrativo - Comentado, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão

·       http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/e3e08a5d5049fbb0802586700065c9d9?OpenDocument, consultado em 24/05/2021

Trabalho realizado por: Margarida Palma Mestre nº62779

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[1] A este propósito, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, página 58

[2] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, página 63

[3] Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, página 62

[4] Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo - Comentado, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão