O princípio da razoabilidade enquanto parâmetro de controlo da atuação da Administração

 O princípio da razoabilidade enquanto parâmetro de controlo da atuação da Administração

 A intelecção do sentido da função administrativa e da sua autonomia na conjugação com as demais funções estaduais continua a ser uma temática desafiante do Direito Administrativo. Adensa-se na incerteza e na aceleração dos tempos e na volatilidade dos métodos. 

Se no final do século XX assistimos a uma reação enérgica contra a intervenção estadual e o Estado-Providência, o início do século XXI veio ditar novas exigências. 

O conceito de interesse público foi redimensionado pelo surgimento de novas necessidades e, sobretudo, de novos riscos, com o horizonte trágico do 11 de setembro e a emergência das crises financeira e económica. 

A realidade fragmentou-se, emergindo uma multiplicidade de sistemas discursivos com horizontalidade de valores, contraposta à hierarquização dos últimos dois séculos, a ponto de se questionar a sobrevivência da Administração Pública num cenário de austeridade ou, pelo menos, de um certo modelo de Estado quando assinalado, em exclusivo, pelas exigências dos mercados. 

As transformações sofridas pelo Direito Administrativo não nos podem afastar da tensão dialética entre discricionariedade e vinculação, que enleia a interdependência entre as funções estaduais e permite encontrar o espaço próprio da Administração entre o legislador e o juiz, no contexto de um ordenamento que não abre mão, em qualquer das suas dimensões, dos fundamentos axiológico-materiais da juridicidade. 

Uma das novidades introduzidas pelo Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, foi a consagração do princípio da razoabilidade no seu artigo 8.º, o qual se traduz no dever de a Administração «rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa». 

O princípio da razoabilidade tem sido objeto de interpretações díspares que têm em comum a sua diluição noutros princípios estruturantes do procedimento administrativo. 

O Professor Fausto de Quadros perspetiva o princípio da razoabilidade, entrelaçado com o princípio da justiça, como a consagração no Código do Procedimento Administrativo das quatro expressões vulgarmente apontadas ao princípio da proporcionalidade: a necessidade da medida, a adequação dos meios aos fins, a razoabilidade e a proibição de excesso. 

O Professor Miguel Assis Raimundo centra o eixo da previsão do princípio da razoabilidade na não contrariedade à ideia de direito, culminando na conclusão de que o seu campo de aplicação é uma espécie de reserva ou último reduto de juridicidade, assente na relevância de operadores como a dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais. 

A Professora Juliana Ferraz Coutinho considera que o princípio da razoabilidade é uma novidade de origem anglo-saxónica que levanta dúvidas quanto ao seu âmbito de aplicação face aos demais princípios, em especial ao princípio da proporcionalidade. 

Segundo a Autora, o princípio da razoabilidade aplica-se às operações intelectuais de interpretação e qualificação dos factos e não pode ser aplicado no momento do exercício de poderes discricionários, pois não serve, nem pode servir, de critério alternativo à proporcionalidade como parâmetro de controlo de alguma atividade discricionária. 

Neste contexto, conclui que um erro na decisão de qualificação jurídica, como acontece, por exemplo, quando se qualifica uma relação jurídica laboral de direito público como sendo de direito privado, reconduz-se ao vício do erro quanto aos pressupostos de direito, levando o tribunal a decidir pela anulabilidade do ato jurídico praticado, mesmo que depois decida não anular aplicando o princípio do aproveitamento do ato. 

Num estudo aprofundado sobre o tema, a Professora Suzana Tavares da Silva coloca em crise a falta de autonomia do princípio da razoabilidade, conforme se esvai em função do lastro significante de outros princípios.

 Rejeita que a razoabilidade possa ser identificada com os testes da adequação ou da necessidade das medidas a partir do «consenso social acerca do que é usual e sensato». 

Na verdade, tal solução sempre seria atingida a partir da aplicação do princípio da proporcionalidade, como se depreende da leitura do acórdão do TCA Norte de 20.3.2015 (p. n.º 01527/14.2BEBRG, www.dgsi.pt), com o seguinte trecho que destacamos: «Pois que a razoabilidade encontra ressonância na ajustabilidade da providência administrativa consoante o consenso social acerca do que é usual e sensato. A proporcionalidade, como uma das facetas da razoabilidade revela que nem todos os meios justificam os fins. Os meios conducentes à consecução das finalidades, quando exorbitantes, superam a proporcionalidade, porquanto medidas imoderadas em confronto com o resultado almejado».

 Depois de um périplo pelo instituto da reasonableness no sistema britânico e no sistema norte-americano, e partindo da noção de poder discricionário desenvolvida por Vieira de Andrade em 1986, a Autora questiona se a consagração expressa do princípio da razoabilidade no ordenamento jurídico administrativo português teve por base a intenção de apresentar um parâmetro de controlo judicial da atividade administrativa menos intenso, particularmente em relação ao princípio da proporcionalidade, para uma aproximação aos sistemas de common law. 

Ensaia a ideia de que se terá pretendido assegurar uma «maior deferência» no âmbito do controlo judicial da atividade administrativa de implementação de políticas, designadamente no que respeita à escolha de critérios em matéria de alocação de recursos escassos ou de gestão de risco. 

Alerta para os efeitos da perda de racionalidade sistémica fundada na lei, e até nas Constituições, em razão de fenómenos como a europeização ou a globalização de políticas públicas que geram inúmeros casos de «discriminações involuntárias» ou «discriminações não determinadas por critérios político-sociais clássicos». 

A título de exemplo, atentemos na proibição de circulação de veículos automóveis mais antigos nos centros das cidades, cuja decisão decorre da obrigação de cumprir metas europeias e internacionais em matéria de descarbonização do ambiente urbano, mas que acabam por discriminar a população com menor poder de compra, limitando os seus direitos de circulação e de liberdade de escolha em matéria de mobilidade urbana. 

A Autora conclui por uma aproximação ao controlo judicial da atividade administrativa no contexto do modelo britânico onde triunfou a coabitação dos dois controlos: 

i) o princípio da proporcionalidade para os casos em que se avalia a proteção dos direitos humanos, expetativas legítimas ou em que está em causa a aplicação do direito europeu, e; 

ii) o controlo de razoabilidade para os casos em que se avaliam, à luz do direito interno, as decisões discricionárias da Administração (a discretion) que não contendem com direitos, mas sim com a prossecução e a implementação de políticas, onde a expertise das entidades administrativas e a sua legitimação democrática merece um standard de controlo mais deferente, como aquele que resulta do teste da razoabilidade. 

Em suma, na interpretação proposta da nova redação do artigo 8.º do CPA, a intenção do legislador seria, no domínio da atividade discricionária, a de reduzir o âmbito do controlo judicial a um juízo de razoabilidade, em especial no domínio da discricionariedade de implementação de políticas públicas; já no domínio da atividade vinculada, o propósito residiria em «impulsionar» os tribunais a uma verificação da razoabilidade da interpretação normativa levada a cabo pela Administração no momento da aplicação da lei. 

Não podemos deixar de reconhecer que esta interpretação enfrenta enormes reservas decorrentes de aproximar a nossa democracia de matrizes políticas como a britânica e a norte-americana. 

Acresce a dificuldade de entendimento da expressão contida no artigo 8.º do Código de Procedimento Administrativo «soluções incompatíveis com a ideia de Direito». Na verdade, a «ideia de Direito» aponta para um controlo de injustiças graves e notórias e essa dimensão já se encontra consumida pela primeira parte do normativo, onde o princípio da justiça tem consagração própria. 

De qualquer modo, ainda que o propósito da inserção deste princípio da razoabilidade seja de âmbito menor do que o defendido pela Professora Suzana Tavares da Silva, este estudo poderá servir de base a uma reflexão aprofundada acerca dos novos trilhos do Direito Administrativo nacional no contexto da globalização. 

Bibliografia 

ANDRADE, José Carlos Vieira de, «O Ordenamento Jurídico Administrativo Português», Contencioso Administrativo, Livraria Cruz, Braga, 1986, pp. 33-70 [41-48]. 

COUTINHO, Juliana Ferraz, «Os princípios da justiça, da razoabilidade e da proporcionalidade», Procedimento Administrativo, Lisboa: CEJ, 2020, http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_ProcedimentoAdmi nistrativo.pdf, pp. 41 a 54. 

MONIZ, Ana Raquel Gonçalves, «A discricionariedade administrativa: reflexões a partir da pluridimensionalidade da função administrativa», Revista O DIREITO, Ano 144.º (2012), Coimbra: Almedina, pp. 599 a 649. 

QUADROS, Fausto de, «A Revisão do Código do Procedimento Administrativo: Principais inovações», O Novo Código do Procedimento Administrativo, Lisboa: CEJ, 2016, http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf, pp. 9-30. 

RAIMUNDO, Miguel Assis, «Os princípios no novo CPA e o princípio da boa administração, em particular», Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I, 3.ª edição, Coordenação de: Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, Lisboa 2016, pp. 253-290. 

SILVA, Suzana Tavares da, «O princípio da razoabilidade», Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I, 3.ª edição, Coordenação de: Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL EDITORA, Lisboa 2016, pp. 291 a 318.

Trabalho realizado por Gabriela Martins (n.º 62663)