O Princípio Excecional do Procedimento Administrativo: o Princípio do Estado de Necessidade

 

O Princípio Excecional do Procedimento Administrativo: o Princípio do Estado de Necessidade

 

I.                 Introdução

O presente post, realizado no âmbito da cadeira de Direito Administrativo II, tem como tema o princípio excecional do procedimento administrativo: o princípio do estado de necessidade.

A Administração Pública tem como objetivo primordial a prossecução do interesse público, contudo esta terá que ser feita com observância da lei/de determinadas regras e princípios - princípio da legalidade.

O princípio da legalidade é, portanto, um dos princípios basilares e fundamentais do Direito Administrativo, e está consagrado constitucionalmente no art. 266º/2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), e no art. 3º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Este princípio foi ao longo dos tempos definido por diversos autores. O Professor Marcello Caetano definiu-o como “nenhum órgão/agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma legal anterior”. Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral definiu-o referindo que “os órgãos/agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”.

Contudo, nem sempre o desenvolvimento das instituições públicas e da vida da sociedade decorre dentro da normalidade. Por vezes, há circunstâncias excecionais, que podem representar perigos, e que requerem a necessidade de medidas administrativas extraordinárias, urgentes e protetoras.

Assim sendo, a maior parte da doutrina considera que o princípio da legalidade comporta três exceções, sendo uma delas o princípio do estado de necessidade.

 

II.               Desenvolvimento

O princípio do estado de necessidade consiste num princípio geral de Direito consagrado no âmbito administrativo no art. 3º/2 do CPA (“os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração”).

Segundo este princípio, em circunstâncias excecionais, numa situação de necessidade pública (como, por exemplo, em estado de guerra), caso seja necessário, a Administração Pública ficará dispensada de seguir o processo legal estabelecido pelas circunstâncias normais e poderá agir sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares. Posteriormente terá que indemnizar os particulares cujos direitos tiverem sido sacrificados.

 

a.      Pressupostos

A admissibilidade do princípio do estado de necessidade, segundo o Professor Paulo Otero, está dependente da observação de quatro pressupostos cumulativos: a existência de circunstâncias de facto extraordinárias (devendo entender-se que a vontade do decisor administrativo não concorreu para a sua produção); a existência de uma ameaça ou de um perigo efetivo de dano a bens ou interesses essenciais da coletividade (um perigo iminente e atual); a essencialidade dos bens e interesses em causa impõe a indispensabilidade e urgência de uma atuação administrativa (rápida e imediata para impedir a realização do dano ou limitar os seus efeitos); a intervenção administrativa só pode fazer-se através da preterição das normas habitualmente reguladoras da Administração Pública (ou seja, não é passível de se proceder através da aplicação de princípios regra, pois assim não se justifica a implementação do estado de necessidade, só podendo fazer-se através da preterição das normas habitualmente reguladoras da Administração Pública).

A falta de qualquer um destes requisitos determina a não justificação legal do recurso à figura do estado de necessidade administrativa e, posteriormente, a consequente invalidade da sua invocação.

 

b.     Espécies e Regime

O estado de necessidade administrativa pode ou não ser enquadrado num contexto de estado de exceção constitucional, sendo possível distinguir as seguintes situações: o estado de necessidade pode inserir-se num cenário formal de estado de sítio ou de emergência declarado; o estado de necessidade administrativa pode verificar-se num clima de grave anomalia constitucional, passível de ser reconduzida a uma situação de estado de sítio ou de emergência, sem que tal tenha sido formalmente declarado; o estado de necessidade pode ocorrer numa situação factual de iminente risco financeiro; o estado de necessidade pode ocorrer sem qualquer situação de estado de exceção constitucional ou de emergência financeira (o designado estado de necessidade tout court).

Esta última situação poderá, por sua vez, assumir duas configurações distintas: um estado de necessidade administrativa genérico, ou seja, sem a área setorial de atuação específica (art. 3º/2 do CPA); um estado de necessidade administrativa circunscrito a um certo setor ou área específica de atuação (como, por exemplo, o estado de necessidade ambiental).

Num cenário de estado de necessidade administrativa, a preterição da legalidade normalmente reguladora do agir administrativo pode comportar duas diferentes situações: pode tratar-se da preterição de normas procedimentais disciplinadoras do agir administrativo, hipótese reconduzível ao estado de necessidade procedimental (sobre o procedimento: caminho que leva à decisão alterando-os ou suprimindo-os); ou essa preterição de normas poderá referir-se ao próprio conteúdo da decisão a emanar, caso em que se pode falar em estado de necessidade substantivo ou material (justificando uma decisão final cujo conteúdo em situações normais seria ilegal).

É ainda importante referir que a atuação administrativa no âmbito do estado de necessidade administrativa encontra-se sujeita a controlo judicial, que pode incidir sobre aspetos como: a verificação dos pressupostos; o respeito pelo princípio da proporcionalidade (art. 7º do CPA) nas condutas adotadas; e a verificação do mínimo de restrição ao princípio do procedimento equitativo.

 

c.      Natureza jurídica

O princípio do estado de necessidade administrativa consiste, tal como já referi anteriormente, num princípio geral de Direito que não depende de expressa consagração jurídico-positiva. Remonta ao Direito Romano e assume uma natureza consuetudinária.

Este atribui legitimidade à Administração para atuar de forma contrária à lei, adotando medidas e providências que, em circunstâncias normais, seriam ilegais. Existe, portanto, no ordenamento jurídico uma norma que habilita uma atividade contra legem, e por essa razão a mesma encontra-se integrada na juridicidade, não podendo tais condutas efetuadas no âmbito do estado de necessidade ser consideradas ilegais.

O princípio do estado de necessidade trata-se, portanto, não de uma exceção ao princípio da legalidade, mas sim de uma legalidade excecional. Ou seja, a atuação administrativa em estado de necessidade não dispensa uma habilitação legal prévia, a qual no Direito português consta do art. 3º/2 do CPA. O que se verifica é a existência de a existência de dois padrões diferentes de atuação administrativa que podem entre si ter uma aplicação sucessiva na regulação normativa da conduta da Administração Pública.

 

d.     Crítica ao art. 3º/2 do CPA

Tal como já referi no decorrer deste post, o art. 3º/1 CPA é um artigo fundamental, pois introduz uma dimensão ampla e aberta do princípio da legalidade.

Contudo, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, e com a qual tendo a concordar, a organização efetuada pelo legislador do CPA é descabida, na medida em que trata na mesma norma o princípio da legalidade e o princípio do estado de necessidade, como se fossem normas que têm uma dimensão única da realidade que está em causa.

Penso, portanto, que a norma em questão deveria ser alvo de uma interpretação corretiva, pois dá a entender que qualquer ato legislativo praticado em estado de necessidade é válido, com preterição das normas estabelecidas no CPA. Contudo, tal não é obviamente válido (não é por haver a necessidade de indemnização que se torna válido).

O princípio da proporcionalidade é causa de invalidade de uma decisão tomada em Estado de necessidade, na medida em que se assume também como limite ao estado de necessidade administrativa de natureza procedimental, na sua vertente de necessidade, razoabilidade e ponderação, pois é necessária a ponderação constante para legitimar a atuação da administração.

Por outro lado, o que está em causa só pode fazer sentido relativamente a invalidades de natureza fundamental ou de natureza formal, não contra uma invalidade de natureza material. O legislador não deveria ter regulado a norma do estado de necessidade aqui, nem esta norma pode ser desligada de um juízo de natureza restritiva.

O estado de necessidade tem ainda limites condicionantes, aos quais o art. 3º/2 do CPA não faz qualquer referência.

 

III.              Conclusão

O instituto do estado de necessidade administrativa envolve, portanto, uma colisão de interesses (por um lado, a salvaguarda da essencialidade dos bens e interesses ameaçados ou já lesados; por outro lado, preterir ou afastar a aplicação das normas jurídico-positivas habitualmente reguladoras do agir administrativo, num propósito de salvar esses bens ou interessas públicos essenciais), levando a que, no intuito de evitar o sacrifício de um bem mais importante, acaba por se sacrificar outro bem de menor valor.

Surge, portanto, de uma factualidade concreta em que para proteger certos bens e interesses em risco, os quais não conseguimos evitar que se danifiquem através dos meios legais ordinários, sacrifica-se o mal menor, que no caso implica o afastamento da aplicação das normas jurídicas que normalmente seriam aplicadas na atitude administrativa, com o objetivo de proteger os interesses ou bens em causa.

Este exige sempre uma ponderação de danos nos bens, valores e interesses por parte da Administração, havendo também um juízo de prognose em que a Administração projeta no futuro as consequências da sua atuação ou da sua omissão face a um previsível dano. Envolve ainda um juízo de atuação meios-fins na atuação administrativa (se estão ou não a ser utilizados os meios idóneos).

No caso de se verificar que os meios existentes no âmbito da legalidade normal se mostram suficientes para remover ou neutralizar a ameaça ou perigo, não se verifica o pressuposto aplicativo do estado de necessidade administrativa e do inerente efeito habilitante de derrogação da normatividade habitual, sendo que a sua atuação em tal cenário será ilegal.

Para concluir, é ainda relevante referir que a aplicação do instituto em questão requer uma fundamentação que consistirá maioritariamente em doutrina, visto que tal como referi anteriormente, o art. 3º/2 do CPA constitui-se como sendo insuficiente, na medida em que não consagra os requisitos do mesmo.

 

IV.             Bibliografia

Amaral, Diogo Freitas Do, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4ª edição, Almedina, 2018

Otero, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, volume I, Almedina, 2016

Aulas Teóricas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva

 

Margarida Loureiro, nº 62739, Subturma 12