Pode a Administração sofrer de inércia? – importância e admissibilidade de exceções ao princípio da decisão

 

Pode a Administração sofrer de inércia? – importância e admissibilidade de exceções ao princípio da decisão

Índice

1.       Introdução

2.       Desenvolvimento

i)                    Importância da decisão no procedimento administrativo

ii)                  Problema da omissão administrativa

iii)                Valor jurídico do silêncio

3.      Conclusão

 

1.      Introdução

O princípio da decisão encontra-se consagrado no art. 13º do CPA , que postula que «os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público». Este princípio pretende assegurar que a Administração Pública se pronuncie sempre que é solicitada para tal pelos particulares, mas também facilitar a proteção dos particulares perante omissões administrativas ilegais, permitindo, nomeadamente, o direito de reagir em tribunal contra a passividade administrativa pela previsão genérica de um dever legal de decidir (art. 129º CPA).[1]Em termos gerais, é possível referir que esta figura tem um alcance geral, dado que são abrangidas pelo escopo de proteção da norma todas as pessoas cuja posição jurídica esteja dependente de uma decisão procedimental da competência de um órgão administrativo.

Cumpre averiguar a importância deste princípio no procedimento administrativo e também se a lei admite exceções a este corolário.

2.     Desenvolvimento

i)                    Importância da decisão no procedimento administrativo

O art.13º do CPA enuncia três pressupostos para que haja dever de decisão por parte da Administração, a expor de seguida: a necessidade de apresentação de uma pretensão à Administração por parte de um particular, podendo ter um alcance subjetivo (se incidir sobre assuntos que lhe digam respeito)  ou objetivo (se visar a defesa da constituição, das leis ou do interesse geral); o órgão administrativo ao qual é dirigida a pretensão deve ser competente para decidir sobre ela; não pode, menos de dois anos antes da apresentação da pretensão, ter sido praticado um ato administrativo pelo qual o mesmo órgão tenha decidido sobre a mesma pretensão, formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos (art. 13º/2 CPA).[2] Contudo, é de notar que a exclusão do dever de decisão não consubstancia uma proibição de decisão. A Administração pode decidir sobre a pretensão formulada, ao abrigo da discricionariedade administrativa. Assim sendo, é possível considerar que o art. 13º/2 admite uma exceção a este princípio por motivos de eficiência da Administração Pública e dos seus recursos. No fundo, o que aqui se pretende evitar é que um órgão administrativo se veja obrigado a decidir repetidamente pedidos iguais, desincentivando-se a repetição de requerimentos por parte de particulares que fiquem descontentes com a decisão tomada sobre a sua pretensão[3].

Posto isto, cabe evidenciar a relevância da decisão administrativa, como a mais importante forma de extinção do procedimento administrativo (art. 93º e 94º  CPA)[4], sendo essencial que a proposta de decisão resolva todas as questões suscitadas durante o procedimento (art. 94º/1 e 126º CPA). Note-se que este princípio, ao vincular os órgãos administrativos, é um corolário de um modelo de Administração Pública democrática e participativa, assente no diálogo e na cooperação decisória. Aliás, o professor Paulo Otero considera mesmo que este princípio « se encontra subjetivado, nos termos do art. 268º/6 CRP, correspondendo a um direito fundamental dos cidadãos: o direito a que, num determinado prazo, a Administração Pública responda aos pedidos de informação – e, por identidade de razão, a todas as demais pretensões – que os cidadãos lhe requeiram[5]». O CPA fixa o prazo de 90 dias com prorrogação máxima até mais 90 dias para procedimentos de iniciativa do particular (art. 128º/1 CPA), enquanto que para os procedimentos de iniciativa oficiosa o prazo fixado é o de 180 dias (art. 128º/2 CPA), sob pena de caducidade, sendo que a contagem destes prazos se faz nos termos do art. 87º CPA.

ii)                  Problema da omissão administrativa

O princípio da decisão obriga à existência de uma decisão, pelo que a inexistência de uma decisão expressa a uma pretensão formulada pelos cidadãos, equipara o silêncio administrativo a uma violação do dever de decidir (art. 129º CPA), dado que a recusa de decisão pode ter o significado de denegação administrativa de justiça formal. Todavia, a omissão administrativa não equivale sempre à ausência de qualquer decisão. A decisão administrativa nem sempre assume uma forma expressa, podendo estar implícita noutras decisões ou resultar tacitamente do silêncio da Administração (art. 130º CPA) [6].

Além disso, a doutrina[7] tem apontado três consequências da violação deste dever a referir de seguida: a invalidade do ato administrativo que ponha termo ao procedimento sem se pronunciar efetivamente sobre a pretensão do particular, que corresponde ao que ocorre quando um ato administrativo indefira liminarmente o requerimento do particular por falta de pressupostos do dever de decisão ou de pressupostos procedimentais que todavia se verificavam[8]; o deferimento tácito da pretensão do particular, nos casos de violação omissiva do dever legal de decisão expressamente previsto na lei; possibilidade dos interessados requererem a condenação jurisdicional da administração à prática do ato devido (art. 268º/4 CRP e art. 129º CPA).

iii)                Valor jurídico do silêncio

Na análise supra já foi mencionada a decisão tácita do procedimento. Cumpre, no entanto, aprofundar esta temática dada as dúvidas por ela suscitadas.

O art. 130º/1 CPA estatui que «existe deferimento tácito quando a lei ou regulamento determine que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão competente dentro do prazo legal tem o valor de deferimento». Assim, é possível enunciar as seguintes condições para a produção de um ato tácito: que o órgão da Administração competente seja legalmente solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto (art. 130º/1 CPA); que o órgão tenha o dever legal de decisão através de um ato administrativo (art. 13º/2 CPA); que tenha decorrido o prazo legal sem que tenha sido tomada uma decisão expressa sobre o pedido (art. 128º/1,2,3e 4 e art. 130º/2 e 3 CPA); que a lei ou regulamento atribua ao silêncio da Administração, durante esse prazo, o significado de deferimento. [9] Posto isto, apenas quando se encontrem reunidos estes pressuposto é que estaremos perante um caso de deferimento tácito, caso contrário tal inércia consubstancia o incumprimento do dever de decisão.

Nos termos da lei, nomeadamente do art. 130º/ 1 e 4 CPA, é possível distinguir o deferimento externo – que envolve a relação entre um particular que formula uma pretensão junto da Administração, exigindo-se sempre uma expressa habilitação legal – e o deferimento interno – que opera numa relação intra-administrativa, envolvendo a necessidade de autorização ou a aprovação de atos administrativos, considera-se tacitamente concedido se, num dado prazo, o órgão competente não responder à interpelação feita por aquele órgão cuja intervenção carece da autorização ou da aprovação.[10]

Por último, cabe tecer algumas considerações quanto à natureza do deferimento tácito. Estes traduzem, simultaneamente, uma forma de materialização do incumprimento do dever procedimental de decisão expressa e um ato administrativo criado por lei. O professor Paulo Otero considera que «o deferimento tácito traduz uma forma de exercício de uma competência decisória administrativa, expressando, se incidir sobre pretensões dos cidadãos, uma linha implementadora de uma política de simplificação administrativa e liberalização da atividade privada»[11], estando sujeito ao regime jurídico aplicável aos atos administrativos constitutivos de direitos. Em sentido contrário, encontra-se o professor Vasco Pereira da Silva que contesta que o deferimento tácito origine um ato administrativo, o que se justifica pela conceção adotada de ato administrativo, em específico, a ideia de que o ato administrativo, na maioria das vezes, não tem efeito constitutivo, sendo meramente confirmativo.[12]

3.     Conclusão

Com esta análise, é possível concluir que a Administração não pode “sofrer de inércia”, isto é, o novo CPA restringiu as exceções ao princípio da decisão a uma habilitação legal expressa. Este é um princípio fundamental da atividade administrativa que pretende assegurar a proteção dos interesses dos particulares e a segurança jurídica, não permitindo que as pretensões dos interessados possam ficar sujeitas à discricionariedade da Administração, quer em termos de dilação temporal, pela existência de prazos, quer no que toca à não aceitação de pedidos, dado a necessidade de fundamentação do pedido e de resposta a todas as questões suscitadas.

Por fim, é de notar que o regime evidencia a vinculação  da Administração à tomada de uma decisão, sendo admitidas exceções apenas por motivos de eficiência e de concordância com o princípio da boa administração (art. 5º CPA), como ocorre no art. 13º/2 CPA, ou quando previstas por lei ou regulamento, sendo que, tal como exposto, a admissibilidade do deferimento tácito está sujeita a requisitos estritos de forma a acautelar os interesses legalmente protegidos dos particulares.

Ana Margarida Branco nº 62935

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[1] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol II, p. 283

[2] Rebelo de Sousa e Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, p. 108

[3] Tendo por base o disposto em  https://dre.pt/web/guest/lexionario/-/dj/145884191/view

[4] No entanto, existem outras formas possíveis de extinção do procedimento, tais como a impossibilidade superveniente do objeto(art. 95º CPA), caducidade e desistência ou renúncia (art.131º CPA).

[5] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Tomo I, p. 111

[6] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Tomo I, p. 112

[7] Rebelo de Sousa e Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, p. 110

[8] Tendo por base a decisão do STA no acórdão de 17/3/1994

[9] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol II, p. 303

[10] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Tomo I, p. 420

[11] Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Tomo I, p. 421

[12] Ilações retiradas, maioritariamente, das aulas teóricas do Senhor Professor.