Princípio da Boa Administração
Princípio da
Boa Administração
I.
Introdução
a)
Breve contextualização
II.
Desenvolvimento
b)
Em que consiste
o princípio e onde o podemos encontrar?
c)
A observância deste
princípio pode ser controlada pelos tribunais?
III.
Conclusão
IV. Bibliografia
I.
Introdução
a)
Breve contextualização
Podemos
equiparar o Direito Administrativo a uma árvore, recorrendo a uma metáfora.
Através desta analogia observamos que os princípios do Direito Administrativo
constituem as raízes, as formas jurídicas de atuar da Administração Pública
constituem os ramos e os efeitos externos ou internos que estas atuações
administrativas produzem são os frutos. Assim sendo, sem os nossos princípios,
os frutos apodreceriam e toda a árvore degradar-se-ia.
II.
Desenvolvimento
b)
Em que consiste o
princípio e onde o podemos encontrar?
O novo Código de
Procedimento Administrativo (doravante “CPA”) desenvolve, para além dos
princípios clássicos do Direito Administrativo, o princípio da boa
administração, que resulta da Europeização do Direito Administrativo e toda a
ideia de Direito Constitucional Europeu. O artigo 41º da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia (que sabemos que vincula Portugal através do
Tratado de Lisboa de 2009), consagra este princípio, englobando variadas situações,
como o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes que seja tomada uma medida
individual que a afete desfavoravelmente, o direito de qualquer pessoa ter
acesso aos processos que se lhes refiram, no respeito dos legítimos interesses
da confidencialidade e do segredo profissional e comercial e a obrigação de a
Administração fundamentar as suas decisões, entre outros.
Segundo o
Professor Vasco Pereira da Silva, a visão mais ampla do artigo 41º da CDFUE
seria imprescindível enquanto concretizadora do conceito de due process of law, também este uma
cláusula aberta de garantia de direitos procedimentais, que visa assegurar um
amplo direito à defesa e consagrar o princípio do contraditório. Desta
forma, não se encontram previstos os valores da confiança, transparência e
precaução que têm vindo a ganhar uma importância significativa no âmbito do
direito comunitário, como nos afirma Paul Craig, um administrativista
britânico.
Influenciado pelo direito italiano, o
princípio da boa administração exige que na sua atuação a administração se
“paute por critérios de eficiência, economicidade e celeridade” (5º/1do CPA),
ou seja, na prossecução do interesse público a administração deve atuar de
forma o mais eficiente possível, dentro de um prazo que seja razoável, tendo
sempre em vista a solução mais adequada perante as escolhas que tem à sua
disposição. A eficiência enunciada por este princípio pressupõe uma “otimização
na utilização dos recursos”[1].
Para termos uma boa administração “o que
importa é assegurar que a decisão (da administração) é produzida no respeito
pelos princípios jurídicos que potenciem a tomada de boas decisões e, portanto,
promovem a consecução de uma boa administração”, ou seja, que sejam criadas as
condições necessárias para que se decida da melhor forma.
A nova formulação deste princípio ao qual
já se fazia, de forma parcial, referência no CPA antigo (artigo 10º) tem como
novidade a consagração da eficiência como um dever a que a administração tem de
atender e respeitar em toda a sua atuação e não apenas, como sucedia
anteriormente, na fase de estruturação da própria administração. Isto é, como
sustenta o professor Aroso de Almeida, a eficiência, no novo CPA, “é uma
exigência que se impõe no próprio plano jurídico; e que não se impõe apenas,
nem principalmente, ao legislador, como pressupunha o artigo 10º do CPA
anterior à revisão de 2015”.
Denote-se que o artigo
81º, alínea c) da Constituição da República Portuguesa, efetivamente, como está
consagrado poderia levar a uma redução do âmbito da disposição ao setor
público, contudo, o artigo 10º do CPA vem, à luz do princípio da boa-fé,
alargar esta previsão a toda a Administração Pública.
Ora, um dos
grandes pensadores que ofereceu largas páginas ao desenvolvimento deste
princípio foi o professor Mário Aroso de Almeida. Assim, vem-nos explicitar o
triplo critério, reiterando que:
Em primeiro lugar, boa
administração significa eficiência da Administração Pública, no sentido que se
exige que a atividade administrativa deve ser apta a atingir os objetivos que
lhe cabe prosseguir;
Em segundo lugar, boa
administração significa economicidade, em termos tais que a atividade
administrativa deve pautar-se por uma gestão a mais equilibrada possível dos
recursos públicos;
Em terceiro lugar, boa
administração significa celeridade da atividade administrativa, no sentido que
o tempo de decisão e atuação da Administração Pública deve durar apenas o
estritamente necessário para que esta possa atingir os fins que lhe competem.
c)
A observância deste
princípio pode ser controlada pelos tribunais?
Discute-se, ainda, se a
observância deste princípio pode ser controlada pelos tribunais, porque,
atendendo ao seu conteúdo, a anulação de um ato administrativo por violação
deste princípio seria suscetível de interferir no mérito de atuação
administrativa.
Para o professor Freitas do Amaral
o dever de boa administração é um dever jurídico, mas é um dever que não é
passível de ser invocado como fundamento para a anulação de um ato
administrativo. Nas palavras do professor Freitas do Amaral “não é possível ir
a tribunal obter a declaração de que determinada solução não é a mais eficiente
do ponto de vista técnico, administrativo ou financeiro”. Deste modo, o dever
de boa administração seria um dever jurídico imperfeito em virtude da ausência
de uma sanção jurídica.
O professor aponta para uma
distinção que, no seu entendimento, é fundamental para a melhor perceção desta
questão - a diferença entre juridicidade e justiciabilidade, ou seja, o dever
de boa administração apesar de ser um dever jurídico “não integra o espaço da
justiciabilidade, em virtude de não comportar uma proteção jurisdicional”[2], a ausência desta proteção
por parte dos tribunais não implica a ausência de juridicidade. Como referido
anteriormente, o dever da boa administração existe como dever jurídico. Este
facto pode ser constatado, por exemplo, na possibilidade da impugnação
administrativa, podendo nestes casos os particulares invocar como fundamento
vícios de mérito; na possibilidade da abertura de inquérito aos funcionários
públicos, por infração disciplinar por violação do dever de zelo e aplicação.
Acrescento ainda que o grau de diligência e de zelo empregues influência a
medida da culpa do agente administrativo ou da administração, e os respetivos
limites da responsabilidade, quando estes praticarem atos ilícitos e culposos
que causem prejuízos para terceiros.
Em sentido contrário surge o
professor Assis Raimundo, este autor defende que os receios de que o controlo
jurisdicional do princípio da boa administração dê origem a um fenómeno de
dupla administração são infundados. Lembra ainda que, na sua opinião, é
impossível a prossecução do interesse público sem ter em consideração o
princípio da boa administração e a eficiência que é exigida à administração na
sua atuação.
III.
Conclusão
Na minha opinião, e tendo em
consideração o referido supra parece-me mais acertada a tese tradicional defendida
por Freitas do Amaral. A meu ver, a pedra de toque reside na possibilidade de o
controlo jurisdicional de ações com fundamento na violação deste princípio não
se coadunar com a conceção da boa administração como uma área de mérito.
Em jeito de
conclusão, é de saudar o esforço do legislador na medida em que procura um
melhor funcionamento da Administração Pública, consagrando princípios que são
benéficos aos administrados, apesar de o ter feito numa vertente limitada,
restringindo o princípio ao triplo critério supramencionado. O princípio da boa
administração é, então, uma exigência da democracia moderna, pelo que muda o
paradigma da Administração, exigindo mais da mesma no sentido de se tornar o
pináculo da organização pública.
IV. Bibliografia:
ALMEIDA, Mário
Aroso de, Teoria Geral do Direito
Administrativo. O novo regime do Código do Procedimento Administrativo, 3ª
edição, Coimbra: Almedina, 2015.
AMARAL, Diogo
Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, vol. II, 3ª. Edição, Coimbra: Almedina, 2016.
AMARAL, Diogo
Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, vol. I, 3ª Edição, Coimbra: Almedina, 2014.
GOMES, Carla
Amado;
NEVES, Ana
Fernanda;
SERRÃO, Tiago, Comentários ao Novo Código do Procedimento
Adminsitrativo,
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