Sanação da Invalidade do Ato Administrativo por Ato Posterior e Sanação do Vício Após o Prazo de Impugnação
I.
Introdução
a)
Considerações
iniciais
II.
Desenvolvimento
a)
Breves
notas sobre a invocação da nulidade e anulabilidade
b)
Sanação
da invalidade através de ato secundário: Ratificação, Reforma e Conversão
c)
Sanação
do vício de ato anulável após o prazo de impugnação
d)
Posição
adotada
III.
Conclusão
IV.
Bibliografia
I.
Introdução
a) Considerações iniciais
Geralmente, a
ilegalidade de um ato administrativo declarado nulo ou anulável não produz efeitos jurídicos. Contudo, há casos que possibilitam à administração,
através de um ato secundário, alterar o primeiro ato.
Os atos administrativos
podem ser alvo de retificação no caso de se verificarem erros materiais ou
erros de cálculo na expressão de vontade do órgão administrativo (artigo 174.º
CPA) através de um ato administrativo posterior[1].
A este ato posterior a doutrina denomina de
“ratificação”, sendo que a sua função é meramente corretiva[2].
Neste seguimento,
coloca-se a seguinte questão: “A ilegalidade de um ato administrativo é sanável
por ato administrativo posterior?”
Por outro lado,
questiona-se ainda se, após o prazo de impugnação, o ato inválido pode
transformar-se num ato válido.
II. Desenvolvimento
a) Breves notas sobre a invocação da nulidade e anulabilidade
A nulidade corresponde à forma mais
grave de invalidade, pelo que o ato nulo não produz qualquer efeito desde o
início (artigo 162.º/1 CPA), sendo considerada insanável, com exceção das situações
a indicar abaixo. Esta invalidade pode ser invocável a todo o tempo por
qualquer interessado e “ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos
tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a
anulação” (artigo 162.º/2 CPA).
No que respeita à anulabilidade, um
ato com esta invalidade produz efeitos jurídicos até que venha a ser declarado
anulável pela Administração ou tribunal (artigo 163.º/2 CPA). Estes atos podem
ser impugnados perante a Administração de acordo com um prazo legalmente
estabelecido para que sejam anulados (n.º 3 e 4 do artigo 163.º CPA). Esta
última consideração importa para as alíneas c) e d).
Para o se propõe analisar, não será
relevante abordar as restantes invalidades, ou seja, a irregularidade (art.
163.º/5 CPA) e a inexistência.
b) Sanação da invalidade através de ato secundário: Ratificação, Reforma e Conversão
De acordo com o artigo 164.º do CPA,
os atos anuláveis (artigo 163.º CPA) podem ser objeto de ratificação, reforma
ou conversão, enquanto que os atos nulos (artigo 161.º CPA) só podem ser objeto
de reforma ou conversão. A razão de ser da distinção da figura a aplicar à
nulidade e anulabilidade corresponde ao facto de os atos nulos serem
insanáveis, pelo que não será possível superar a ilegalidade que os vicia.[3]
Este enquadramento ajusta-se à luz do princípio do aproveitamento dos atos
jurídicos.
Segundo Paulo Otero, os termos em
análise distinguem-se pelo seguinte[4]:
- Ratificação – ato que
permite, perante casos de incompetência, que o ator do ato incompetente possa
ver sanada essa incompetência através da intervenção do órgão competente.
- Reforma – ato
administrativo pelo qual se expurga a parte inválida de ato anterior.
- Conversão – ato
administrativo pelo qual se aproveitam os elementos válidos de um ato ilegal
para com eles se compor.
No mesmo seguimento, Marcello Caetano
considera a ratificação-sanação o ato « pelo qual o órgão competente decide
sanar um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o
vicia»”[5].
Neste sentido, o objetivo deste ato
secundário corresponde à produção de novos efeitos jurídicos no caso de
nulidade e, por outro lado, em sanar efeitos jurídicos produzidos pelo ato
anulável.
c) Sanação do vício de ato anulável após o prazo de impugnação
Tendo em conta o artigo
38.º do CPTA, um ato administrativo inimpugnável, ou seja, apresenta um efeito
processual que impede o particular de pedir a anulação do ato, mas que não
impede o juiz de determinar o afastamento dos efeitos jurídicos do ato
considerado inválido. Coloca-se, portanto, a questão de saber se esta decisão
teria efeito semelhante ao de caso julgado ou não.
Segundo o professor
Marcello Caetano, a resposta seria afirmativa visto que, enquadrando-se no modelo
liberal de administração, considerava que o ato administrativo teria um efeito
semelhante ao de sentença, pelo que, equiparando, haveria efeito de caso
julgado num e efeito de caso decidido noutro, respetivamente. Acrescenta-se
ainda que o efeito de caso julgado seria mais intenso na medida em que a
sentença não poderia ser posta em causa, sendo que, quanto ao efeito de caso
decidido, os atos administrativos permitiriam uma indemnização, mas não mais do
que isso, sanando os seus efeitos.[6]
Por outro lado, o
professor Vasco Pereira da Silva contesta a posição de Marcello Caetano.
Primeiro visto que a sentença e o ato administrativo não se confundem, isto é,
a função administrativa e a função jurisdicional são distintas. Segundo, considerar
que o ato administrativo tem efeitos sanadores, tratá-los como menos intensos é
uma contradição. Neste sentido, o professor regente defende que, após o prazo
de impugnação do ato administrativo, o único efeito proveniente seria o de
impedir uma proposta de ação administrativa especial, sendo que, os efeitos
materiais do aro poderiam ser apreciados, sem oposição do caso decidido
(cumprindo o art. 268.º/4 CRP).[7]
De acordo com o
professor Freitas do Amaral, o caso decidido do Direito Administrativo não tem
força do caso julgado formal na medida em que a Administração está interessada
nas situações jurídicas conformadas por meio de atos administrativos ao
contrários dos tribunais, que dirimem os litígios sem qualquer interesse (ou
seja, de forma neutra)[8].
Acresce ainda o facto de a sentença dizer respeito a uma situação “passada” e
“invariável”, enquanto que o ato administrativo “lida com uma situação
dinâmica” (não é imutável, artigos 167.º/1/a contrario e 168.º)[9]. Contudo, admite que tenha força de caso
decidido em sentido formal, pelo que o ato administrativo não pode ser
impugnado pelas vias ordinárias administrativas ou pelas vias jurisdicionais[10].
Freitas do Amaral, no
mesmo sentido que Rogério Soares, defende que a questão de saber se o ato
administrativo tem força de caso decidido em sentido material depende da
situação, na medida em que este é uma realidade dinâmica e mutável.
Quanto à posição de
Rogério Soares e de Freitas do Amaral quanto aos limites à possibilidade
administrativa de pôr fim aos efeitos de um ato administrativo anterior,
conclui-se que a sua posição refere que, “objetivamente, o caso decidido não
abrange os fundamentos que serviram de base ao ato, mas apenas a própria estatuição
nele contida” e que, subjetivamente, “a capacidade de resistência não pode
estender-se para além do círculo dos sujeitos que participaram no procedimento”[11].
d) Posição Adotada
Face ao exposto,
considera-se que a doutrina que melhor se ajusta à atual configuração da
Administração corresponde ao entendimento de Vasco Pereira da Silva devido,
principalmente, aos dois argumentos seguintes:
1.
A
evolução para a distinção entre Administração e Justiça, sendo que a sentença
diverge do ato administrativo. Atenda-se ao princípio da separação de poderes
(art. 111.º/2 CRP).
2.
Não
existe qualquer convalidação do ato após o fim do prazo de impugnação na medida
em que se estaria perante uma violação do artigo 268.º/4 da CRP.
Logo,
o ato inválido nunca se pode convalidar após o fim do prazo de impugnação, ou
seja, não há caso decidido na nossa ordem jurídica relativamente ao Direito
Administrativo.
III.
Conclusão
Em
síntese, o ato inválido pode ser objeto de um ato secundário que o transforme
num ato válido, nomeadamente, a ratificação, a reforma e a conversão. Quanto à
nulidade, só se admite a reforma e a conversão, enquanto que a anulabilidade
admite todas as figuras referidas. Neste sentido, a Administração pode “salvar”
o ato que pretendia praticar e produzir os efeitos jurídicos que pretende
dentro do quadro de validade.
Por
outro lado, após o prazo de impugnação, face à doutrina apresentada e à posição
adotada, o ato administrativo inválido não pode ser considerado como válido na
falta de declaração anterior. A administração agressiva e modelo liberal não têm
lugar atualmente, sendo que os direitos e interesses legalmente protegidos
devem ser salvaguardados.
IV.
Bibliografia
-
SILVA, Vasco Pereira, Revisitando a Questão do Pretenso “Caso Decidido” no Direito
Constitucional e no Direito Administrativo Português, Estudos em Homenagem ao
professor Jorge Miranda, volume III
-
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4.º
edição.
-
MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição.
- OTERO,
Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, volume I, impressão de 2016
- Acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 27076, com data de entrada de
18/4/1989.
[1] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 420
[2] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 421
[3] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 424
[4] OTERO, Paulo, Direito do
Procedimento Administrativo, volume I, impressão de 2016.
[5] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito
Administrativo, volume I, 10.ª edição.
[6] Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo, processo n.º 27076, com data de entrada de 18/4/1989
[7] SILVA, Vasco Pereira, Revisitando
a Questão do Pretenso “Caso Decidido” no Direito Constitucional e no Direito
Administrativo Português, Estudos em Homenagem ao professor Jorge Miranda,
volume III
[8] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 337
[9] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 338
[10] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p. 338
[11] FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de
Direito Administrativo, volume II, 4.º edição, p.339
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