Será a culpa do serviço um fundamento do dever de indemnizar por parte da Administração Pública?

 

Será a culpa do serviço um fundamento do dever de indemnizar por parte da Administração Pública?

INTROUÇÃO

Irei abordar o tema da culpa do serviço como fundamento do dever de indemnizar por parte da Administração Pública.

Não se trata de uma temática simples, nomeadamente pelo facto de estar na zona de confluência entre a responsabilidade pessoal e a responsabilidade estatal. Torna-se, por isso, importante fixar as fronteiras de cada uma.

O propósito principal é o de contribuir para o esclarecimento dos motivos pelos quais o Estado responde financeiramente pelos prejuízos causados por uma prestação deficiente dos seus serviços, perspetivando esta responsabilidade da Administração em concordância com a atual lei vigente.

DESENVOLVIMENTO

1. O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública

A responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública é uma modalidade da responsabilidade civil administrativa. Nos termos do art. 483º do CC, por responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito entende-se “a obrigação de reparação de um dano advindo da violação culposa de deveres gerais de conduta impostos por lei para proteção geral”.

1.1. A Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro

A Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (LRCEE) contribuiu, de forma bastante relevante, para a sedimentação da responsabilidade civil do Estado ao regular inúmeros aspetos que, até então, ou estavam omissos, ou estavam regulados de forma ambígua.

O aspeto fundamental da LRCEE, é a invocação da figura da faute du service (art. 7º, nº 3), representando a consagração legal de um instituto há já algum tempo reclamado pela jurisprudência.

1.2. Pressupostos de aplicação

Para que haja responsabilidade civil delitual da Administração e, o daí decorrente, dever de indemnizar, é imperativo que se verifiquem os cinco requisitos resultantes dos artigos 7º, n.º 1 e 8º, n.º 1 e n.º 2 da LRCEE: a saber, à semelhança do regime privado: o facto voluntário, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade. Se algum destes requisitos não estiver preenchido, cessa automaticamente a responsabilidade civil delitual da Administração.

2. A Teoria da Culpa do Serviço

O conceito de faute du service veio importado da jurisprudência francesa do Conselho de Estado.

A teoria da culpa do serviço, ou faute du service na terminologia original, foi um importante acrescento à doutrina da responsabilidade civil da Administração Pública.

A culpa do serviço não se traduz, necessariamente, numa falha do serviço público. Pelo contrário, pode apenas e tão só significar que o serviço público vai assumir a falha de um funcionário, ou conjunto de funcionários, que não é possível identificar.

É só através desta figura que se concretiza o preceituado no art. 22º da CRP. Neste âmbito, importa ainda referir a interpretação do elemento teleológico desta norma constitucional que indicia a existência de responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas em consequência de faltas anónimas e faltas coletivas dos seus órgãos, funcionários ou agentes, encaradas como uma má organização que desencadeia um funcionamento anormal do serviço público.

A teoria da culpa do serviço surge, então, em clara harmonia com a ideia de Estado protetor.

2.1. O artigo 7º, nº 3 e 4 da Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro

É no art. 7º, nº 3 e 4 da LRCEE que se admite, em definitivo, a teoria da culpa do serviço como fundamento do dever de indemnizar por parte da Administração Pública no ordenamento jurídico português.

 No nº 3 pode ler-se que “o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da ação ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço”. Este preceito estatui uma responsabilidade direta, exclusiva e objetiva do Estado e das demais pessoas coletivas de direito público em casos de culpa do serviço. O que constitui uma inovação, quer a nível nacional, quer a nível internacional.

Assim, o Estado é responsável e tem o dever de indemnizar o particular, sem necessidade de observação de outros critérios. Basta que, conforme se retira da letra da lei, o facto ilícito que originou o dano resulte de um funcionamento anormal do serviço. Note-se o disposto no art. 4º da LRCEE: se o lesado contribuir de alguma forma para o agravamento ou produção do dano, a indemnização deve ser ponderada segundo o grau de culpa do lesado.

2.3. Linha de separação entre a culpa pessoal e a culpa do serviço – o requisito da culpa anónima

Existem duas expressões associadas ao conceito de culpa do serviço e que são, na sua terminologia original, muito próximas: faute du service e faute de service. A distinção entre ambas é fulcral para a aplicação da teoria da culpa do serviço, pois entre a culpa pessoal do agente ou funcionário administrativo e a culpa do serviço público no geral existe uma fronteira muito ténue. Afigura-se, nesta medida, necessário apurar quando é que se trata de uma ou de outra para que se possa imputar o dano à Administração Pública.

Assim, por faute du service entende-se um ato funcional, ou seja, um ato praticado pelo agente ou funcionário administrativo no exercício das suas funções públicas ou por causa dessas; enquanto que por faute de service se entende um ato pessoal, ou seja, um ato praticado pelo agente ou funcionário administrativo fora do exercício das suas funções públicas ou sem ser por causa dessas. A primeira consubstancia-se numa culpa do serviço, ao passo que a segunda consubstancia-se numa culpa pessoal.

Desta curta definição de ambas as expressões, é possível retirar, a priori, um critério de aplicação da figura da culpa do serviço: é necessário que a falha tenha sido cometida no âmbito da relação entre o agente ou funcionário administrativo e o serviço público e das respetivas atribuições. Trata-se de um pressuposto material. Mas, se este fosse o único critério, muitos problemas se levantariam.

Assim, foi preciso encontrar um critério que pudesse delimitar, de forma mais restrita, a aplicação da figura da culpa do serviço. É desta forma que chegamos ao requisito da culpa anónima. A culpa diz-se anónima (i) quando não é possível identificar o agente ou funcionário culpado pelo prejuízo que o particular lesado sofreu ou (ii) quando os agentes ou funcionários que contribuíram para a produção do dano foram tantos que não é possível identificar qual é que, em concreto, praticou o ato essencial à produção do mesmo[1]. Em ambas as situações se atribui a culpa ao serviço.

Da leitura coordenada destes dois critérios, sendo eles cumulativos, julga-se haver culpa do serviço quando (i) os danos resultem da atuação dos agentes ou funcionários administrativos no cumprimento das suas funções ou por causa delas e (ii) não é determinável quem foi. A contrario, ou seja, com uma determinação concreta e individual do autor material do facto lesivo e em situações de danos resultantes da atuação do mesmo fora do exercício das suas funções ou sem ser por causa delas, há lugar a culpa pessoal.

Tudo isto se passa no plano da responsabilidade por facto ilícito cometido com culpa leve. Se estiver em causa um facto ilícito cometido com culpa grave ou dolo, aplicar-se-á o regime previsto no art. 8º da LRCEE. Aqui, o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público deixam de ser exclusivamente responsáveis para passarem a ser solidariamente responsáveis e gozam do direito de regresso.

2.4. O conceito de “funcionamento anormal do serviço”

A definição legal de funcionamento anormal do serviço resulta, como já vimos, do nº 4 do art. 7º da LRCEE. É útil que se exponham as três modalidades possíveis de funcionamento anormal do serviço. A saber: falta de funcionamento, funcionamento mau e funcionamento tardio.

São dois os elementos da definição legal de funcionamento anormal do serviço: (i) circunstâncias e padrões médios de resultado e (ii) razoavelmente exigível.

Quanto às circunstâncias e padrões médios de resultado, tem-se em conta o que normalmente podia ter sido feito para evitar a produção do resultado danoso, em função dos meios ao dispor do serviço no momento da ocorrência do facto lesivo. Não se exige que o serviço se paute por padrões elevados, mas sim por padrões médios. Nesta linha, se os danos ocorrerem em consequência da falta de algum ou alguns destes recursos, não existe comportamento culposo e, consequentemente, funcionamento anormal do serviço – o serviço funcionou normalmente, de acordo com os meios de que, ao momento, dispunha. O mesmo já não ocorrerá se esta falta resultar de uma deficiente previsão de um determinado titular de órgão ou dirigente de serviço quanto aos meios necessários para o correto funcionamento do serviço.

Quanto ao razoavelmente exigível, existem dois pontos de vista: um objetivo, assente num juízo de razoabilidade, e um subjetivo, relacionado com a ilicitude do ato. O juízo de razoabilidade traduz-se na faculdade de se exigir do serviço um comportamento jurídico. A ilicitude do ato que produziu os danos tem, também ela, um conteúdo objetivo e um conteúdo subjetivo. Tem de ser apta a violar direitos ou interesses legalmente protegidos, ao mesmo tempo que provém de um comportamento lesivo da Administração.

3. Análise Jurisprudencial

O conceito de faute du service foi-se apurando e consolidando na ordem jurídica francesa, ao mesmo tempo que inspirava outros ordenamentos, como foi o caso de Portugal.

A primeira vez que este instituto foi acolhido numa decisão jurisprudencial foi em 1966, num acórdão do STA. Discutia-se a responsabilidade do Estado pela derrocada de uma muralha no Porto, ocasionada pela não realização de obras de conservação essenciais à manutenção da mesma. Estamos, obviamente, perante um funcionamento anormal do serviço que, in casu, não funcionou. Pelo que há culpa do serviço, na exata medida em que não foi possível apurar a identidade dos agentes e titulares de órgãos omitentes, ou seja, que deviam ter providenciado a execução das tais obras de conservação.

Em 1996, o STA (Proc. n.º 36075) condenou o Estado. Estava em apreço a queda de uma pernada de uma árvore que atingiu e danificou um veículo que circulava na estrada nacional. A decisão fez referência à culpa do serviço, pois a responsabilização do Estado baseou-se no facto de não se ter conseguido provar que a Junta Autónoma de Estradas cumpriu os deveres de fiscalização e vigilância a que estava obrigada. Assim, houve um funcionamento anormal do serviço.

No mesmo ano e pelo mesmo tribunal (Proc. n.º 39162), o Estado também foi condenado pela omissão de cuidado a que estava adstrito, como entidade responsável. Os factos baseavam-se num acidente de viação causado por um tampo metálico mal colocado e, por isso, solto. O serviço, primeiramente, funcionou mal, pois o tampo foi colocado de forma irregular e, depois, não funcionou, pois a Junta Autónoma de Estradas teria de se ter certificado da correta instalação do tampo.

Em 2000, dois veículos, que circulavam em sentidos opostos, colidiram, após terem passado os semáforos num cruzamento, que abriram com sinal verde para ambos ao mesmo tempo. O STA (Proc. n.º 45101), mais uma vez recorreu ao instituto da culpa do serviço e considerou o Estado responsável, uma vez que não organizou os seus serviços de modo adequado a assegurar um eficiente sistema de prevenção e vigilância de anomalias previsíveis.

Em 2009, uma cidadã caiu num buraco, em Odivelas, com cerca de 1.5m de profundidade, sem que houvesse qualquer tipo de sinalização a alertar para o perigo configurado, agravado pelo facto do mesmo se encontrar junto a um jardim infantil. O Estado foi condenado pelo STA (Proc. 67/09) numa indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da culpa do serviço prestado pelo Município de Odivelas.

Em 2015, Tribunal Central Administrativo Norte (proc. 01945/05.7BEPRT) decidiu pela responsabilidade do Estado por facto ilícito, pelo funcionamento anormal do serviço público de administração da justiça. No caso em apreço, o período que decorreu entre a data em que o autor deduziu o incidente de incumprimento do direito de visitas e a data em que o mesmo veio a ser decidido, de cerca de 7 anos e meio, é manifestamente excessivo para ser considerado um prazo razoável. Assim, o autor viu-se impossibilitado de exercer a sua paternidade, de estar com a filha e de acompanhar o seu crescimento.

CONCLUSÃO

Conclui-se então que (i) a culpa anónima é parte integrante do conceito de funcionamento anormal do serviço, que (ii) a culpa do serviço aparece como uma garantia para o particular de que, em última instância, é compensado pelo Estado pelo prejuízo que sofreu em consequência de um facto ilícito culposo e gerador de um dano, e que (iii) para a aplicação da teoria da culpa do serviço funciona uma presunção de culpa e de ilicitude que muito alivia o cidadão. A teoria da culpa do serviço é, no fundo, a teoria da responsabilidade direta, exclusiva e objetiva do Estado e das demais entidades públicas.

Podemos dizer, com firmeza, de que a teoria da culpa do serviço se cimentou definitivamente no ordenamento jurídico português, evoluindo gradualmente ao longo dos tempos e apurando os conceitos que lhe estão subjacentes.

Para finalizar, afirmo que a culpa do serviço é, sem margem para dúvidas, um fundamento do dever de indemnizar por parte da administração Pública e que a aceitação desta premissa surge como um expoente da responsabilidade civil do Estado.

BIBLIOGRAFIA

Amaral, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Vol. II. 2a Edição. Almedina. (2011)

Almeida, Mário Aroso. Teoria Geral Do Direito Administrativo: O Novo Regime Do Código de Procedimento Administrativo. 3a Edição. Almedina (2015)

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[1] Há quem fale, nesta situação, em culpa coletiva, classificando-a, a par da culpa anónima, como um critério de aplicação da teoria da culpa do serviço.